Inleiding

Op 1 januari 2024 treden de Ow en de bijbehorende regelgeving na een flinke (politieke) strijd en discussie in werking.Zelfs recent nog (augustus 2023): cobouw.nl/314871/impasse-over-wkb-zet-deur-op-kier-voor-nieuw-uitstel-omgevingswet. Die wet is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. De wetgeving bundelt bijna alle wetten die op de fysieke leefomgeving zien. Om het omgevingsrecht adequaat te kunnen handhaven is al op 12 oktober 2022 de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) door het Bestuurlijk OmgevingsberaadHet BOb bestaat uit de (bestuurlijke) vertegenwoordigers vanuit het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging Nederlandse Gemeenten, de Unie van Waterschappen, het Openbaar Ministerie (OM), de Ministeries van Binnenlandse Zaken, Justitie en Veiligheid, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en Infrastructuur en Waterstaat, en drie vertegenwoordigers van omgevingsdiensten. vastgesteld.Vindplaats: vng.nl/nieuws/landelijke-handhavingsstrategie-omgevingsrecht-vastgesteld. De LHSO vervangt diens voorganger de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) uit 2014.infomil.nl/onderwerpen/integrale/handhaving/landelijke-handhavingstrategie-oud/. Het voert te ver om in dit artikel de verschillen tussen de LHSO en de LHS te bespreken. In elk geval is belangrijk dat de reikwijdte van de LHSO ruimer is dan die van zijn voorganger. Dat heeft er natuurlijk mee te maken dat het wettelijk kader waarop de LHSO ziet uitgebreider is.LHSO, p. 5.

Het doel van de LHSO is om ervoor te zorgen dat het omgevingsrecht niet alleen effectief wordt gehandhaafd, maar dat dat ook consistent gebeurt. De rechtszekerheid en rechtsgelijkheid worden daarmee gediend.LHSO, p. 10. De LHSO is dan ook een hulpmiddel voor de handhavingsinstanties die zich bezighouden met de naleving van het omgevingsrecht om te komen tot effectieve en consistente handhaving. Daarbij zijn een groot aantal overheden betrokken. Het gaat om instanties die belast zijn met bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Dat betekent dan ook dat meer dan voorheen een afgestemd handhavingskader noodzakelijk is. Een dergelijk kader is een handige tool voor deze instanties om het gewenste doel, namelijk een gezonde leefomgeving, te bereiken. De LHSO geldt niet automatisch. Bestuursorganen dienen de LHSO formeel vast te stellen, en te publiceren. De LHSO is juridisch gezien een beleidsregel.Art. 1:3 lid 4 Algemene wet bestuursrecht (Awb). De LHSO is een bij besluit vastgestelde algemene regel over de af te wegen belangen bij het gebruikmaken van de handhavingsbevoegdheid door de bestuursorganen die het omgevingsrecht handhaven. De LHSO is primair bedoeld voor de deelnemers aan een omgevingsdienst waarvoor het vaststellen van een uniforme handhavingsstrategie voor zogeheten basistaken verplicht is.LHSO, p. 6. De activiteiten die onder het basistakenpakket vallen, staan in bijlage VI van het Omgevingsbesluit. Welke werkzaamheden erbij horen staat in art. 13.12 Omgevingsbesluit. Het basistakenpakket geldt alleen wanneer gedeputeerde staten of burgemeester en wethouders het bevoegd gezag zijn. Voor deze deelnemers is in de bijlage van de LHSO een modelvaststellingsbesluit geformuleerd.LHSO, p. 20. Op basis van dat besluit kunnen provincies,Art. 18.1 en 18.20 lid 1 Ow. waterschappenArt. 13.5 Ow. en gemeentenOp grond van de Verordening Kwaliteit, toezicht en handhaving Omgevingsrecht. de LHSO vaststellen. Dat laat uiteraard onverlet dat de LHSO kan gaan gelden voor andere taken. Dit artikel bespreekt de LHSO op hoofdlijnen, en voorziet het document van een aantal observaties. De focus zal daarbij liggen op de bestuursrechtelijke aspecten.

Achtergrond

De Ow voegt een groot aantal wetten samen die zien op de fysieke leefomgeving. Het omgevingsrecht staat niet alleen in die wet, maar is in diverse uitvoeringsregelingen nader uitgewerkt. Het gaat om het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving en de Omgevingsregeling.Zie noot 1. Deze wetgeving is dus veelomvattend. Het gaat om regels voor ruimte, water en milieu. Bij de handhaving van de Ow zijn, zoals hiervoor is opgemerkt, een groot aantal handhavende instanties betrokken. De Ow en de daarop gebaseerde regelingen worden gehandhaafd via het bestuurs- en/of het strafrecht. Overheden die zich bezighouden met handhaving van het omgevingsrecht zijn onder meer het OM, de politie, de Inspectie voor Leefomgeving en Transport, gemeenten, provincies, waterschappen, omgevingsdiensten, de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de rijksbelastingdienst (douane) en andere bijzondere opsporingsdiensten. In die wetgeving staat welke sanctie(s) opgelegd kunnen worden voor welke overtredingen. Wat het bestuursrechtelijk handhavingsinstrumentarium betreft, kan het gaan om sancties die zijn gericht op herstelOnder ‘herstelsanctie’ wordt in art. 5:2 lid 1 sub b Awb verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. of/en sancties met een bestraffend karakter.Onder ‘bestraffende sanctie’ wordt in art. 5:2 lid 1 sub c Awb verstaan: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen. Bij een herstelsanctie gaat het in de meeste gevallen om een last onder dwangsom,Een last onder dwangsom kan worden opgelegd als de bevoegdheid tot de oplegging van een last onder bestuursdwang bestaat. Dit volgt uit art. 5:32 lid 1 Awb. een last onder bestuursdwang,Bijv. art. 18.4 Ow. en de intrekking van een begunstigende beschikking.In art. 18.10 Ow is de bevoegdheid tot het intrekken van een begunstigende beslissing geregeld. Bij een bestraffende sanctie gaat het om een bestuurlijke boete.Onder ‘bestuurlijke boete’ wordt in art. 5:40 lid 1 Awb verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.Bijv. art. 18.11 Ow (boete bij overtreding milieuregels Seveso), art. 18.12 Ow (boete bij overtreding regels over bouwen, sloop en in stand houden van bouwwerken). Daarnaast kunnen overtredingen van het omgevingsrecht strafrechtelijk worden gesanctioneerd. Een bestuurlijke strafbeschikking of strafvervolging en daarmee de oplegging van een straf door de strafrechter kunnen aan de orde zijn. Het is in dit verband belangrijk op te merken dat de LHSO uitgaat van een passende interventie.LHSO, p. 5. Het gaat daarbij niet alleen om formele sancties, maar ook informele acties. Voorbeelden van deze acties zijn het informeren, uitleggen en waarschuwen van overtreders.LHSO, p. 5, 8 en 15. Omdat verschillende handhavingspartners betrokken kunnen zijn als het gaat om een overtreding van het omgevingsrecht, is afstemming tussen betrokken instanties belangrijk. Vandaar ook dat de LHSO het belang benadrukt van loyale samenwerking als dat in een zaak vereist is uiteraard.LHSO, p. 4, 8 en 11. Het gaat erom dat afspraken worden gemaakt tussen de verschillende handhavingspartners.LHSO, p. 11, 14 en 17. Dergelijke afspraken zijn er overigens al op bepaalde terreinen.Bijv. Landelijke handhavingsstrategie BRZO 1999: brzoplus.nl/inspectieresultaten/nalevingslijst/landelijke/. Daarnaast betreft het organisatorische maatregelen die overigens voor de hand liggen. De handhavingspartners moeten ervoor zorgen dat in hun organisaties medewerkers zijn die ervoor kunnen zorgen dat daadwerkelijk afstemming kan plaatsvinden over zaken.LHSO, p. 19. Dat zal overigens een uitdaging blijven, vanwege de (blijvende) krapte op de arbeidsmarkt en de toename aan overheidsvacatures. Uit recent onderzoek is gebleken dat het totaal aantal vacatures bij de rijksoverheid alleen al is verzesvoudigd sinds 2015.Dit betreft onderzoek van De Groene Amsterdammer, Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico en de Utrecht Data School. Zij hebben alle vacatures die sinds 2015 uitstonden bij ministeries en uitvoeringsorganisaties onderzocht. In 2015 werden nog 5.407 nieuwe ambtenaren gezocht, en in 2022 33.139. Die vacatures bleven bovendien veel langer openstaan en werden veel minder vaak vervuld. Dit zijn uiteraard geen cijfers die zien op vacatures voor handhavingsfuncties bij de rijksoverheid. Zie: platform-investico.nl/artikel/hoe-het-landsbestuur-haar-eigen-valkuil-groef/. Daaronder vallen ook vacatures voor juristen. Tussen 2017 en 2022 is het aantal juristen bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit bijvoorbeeld verdubbeld.J.F.L. Roording, ‘De juridisering van de uitvoering. Ervaringen van een jurist bij een rijksinspectie’, RegelMaat 2022, afl. 4, p. 307. In 2017 ging het om 75 fte en in 2022 om 160 fte. Het zal dus vooral afhangen van de organisatorische randvoorwaarden of tot een betekenisvolle samenwerking tussen de handhavingspartners gekomen kan worden.

Opbouw en inhoud LHSO

De LHSO is tamelijk compact en beslaat een vijftal hoofdstukken. In hoofdstuk 1 staat de inleiding.LHSO, p. 4 e.v. Dat hoofdstuk beschrijft de aanleiding, achtergrond, doelstelling en werkingssfeer van de LHSO. Het doel van de LHSO is om te komen tot handhaving die doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend is. De LHSO sluit daarmee aan bij de uitgangspunten die het Unierecht stelt aan nationale handhaving.LHSO, p. 5.

Uitgangspunten LHSO

Hoofdstuk 2 geeft inzicht in de uitgangspunten en de beginselen van handhaving. Acht uitgangspunten zijn in kaart gebracht die centraal staan bij handhaving. In de eerste plaats draagt handhaving bij aan een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. In de tweede plaats gaat het om vertrouwen. Dat betekent vertrouwen van de overheid in burgers en bedrijven dat zij de regels naleven en zij zelf ook én dat de overheid optreedt als dat niet gebeurt. In de derde plaats is handhaving integraal, risicogestuurd en effectgericht. In de vierde plaats zijn de handhavende instanties en de medewerkers die daar werkzaam zijn onafhankelijk en professioneel. In de vijfde plaats gaat het om loyale samenwerking tussen de handhavingspartners. In de zesde plaats is uitgangspunt een adequate overlegstructuur tussen de handhavingspartners om de genoemde loyale samenwerking te kunnen realiseren. In de zevende plaats gaat het om dienstbaarheid. Alle bij de handhavingsinstanties betrokkenen dienen te handelen in het kader van het algemeen belang. Tot slot gaat het om transparantie. Handhavende instanties geven inzicht in de wijze waarop gehandhaafd wordt. Dat doen ze door inzicht te bieden in prioriteiten, beleid waaronder de gemaakte afspraken over de samenwerking met andere handhavende instanties en resultaten.

Uitdaging: kwaliteit handhavingsinstanties

Het gaat te ver om in dit artikel al deze grondslagen te bespreken. Twee van de hiervoor genoemde punten krijgen wel meer aandacht. Dat zijn uitgangspunten waarvan ik denk dat daar bijzondere aandacht naar moet uitgaan om in concrete zaken effectief, doeltreffend en evenredig te kunnen handhaven. Het gaat om deskundigheid en professionaliteit van handhavende instanties en de invulling van de loyale samenwerking tussen handhavingspartners. Het lijkt een open deur om deskundigheid en professionaliteit als uitgangspunt te benoemen, maar dat is het niet. Handhaven is geen sinecure. Er moet immers op basis van gedegen onderzoek en kennis van onder meer het juridisch kader tot een passende interventie worden gekomen. De LHSO werkt uiteraard niet uit hoe overheidsorganisaties ervoor zorgen dat zij de kwaliteit en bemensing waarborgen. En daar zit mogelijk ook het probleem voor de uitvoeringspraktijk als het aankomt op handhaving van het omgevingsrecht. Het aantal openstaande vacatures bij overheden, ook als het gaat om functies die met handhaving te maken hebben, zijn talrijk en het ziet er niet naar uit dat die op korte termijn allemaal vervuld gaan worden.Vgl. noot 28. Dat maakt samenwerking tussen de handhavingspartners er niet makkelijker op als vacatures onvervuld blijven of de uitstroomDe politie moet bijvoorbeeld de komende jaren duizenden nieuwe agenten aannemen, omdat veel politiemensen met pensioen gaan. ‘Vertrekkende korpsleiding laat een heleboel uitdagingen achter’, NRC 7 september 2023. groter blijft dan de instroom. Daarbij zij ter nuancering opgemerkt dat het voor de ene organisatie makkelijker zal zijn om goede mensen aan te trekken en te behouden dan voor andere instanties. Bovendien is het de vraag hoe de kwaliteit van onderzoek en besluitvorming geborgd zullen worden.Uit het hiervoor al aangehaalde onderzoek – zie noot 28 – blijkt bijvoorbeeld dat in vacatures voor beleidsmedewerkers op rijksniveau minder vaak inhoudelijke kennis werd gevraagd. Worden voldoende financiële middelen vrijgemaakt om goede juristen, toezichthouders en beleidsmakers aan te trekken en te behouden, en is er budget voor adequate (permanente) opleiding? Daarbij komt dat de Ow terecht tot veel (maatschappelijk) debat heeft geleid. Het omgevingsrecht maakt het regulerend kader niet makkelijker, omdat de meeste fysieke wet- en regelgeving bij elkaar zijn gestopt zonder dat er iets in het (complexe) normerend kader is geschrapt.Zie ook: Rapport ‘Staat van de uitvoering’, 2022, p. 7 e.v. In dat rapport staat dat complexiteit het grootste knelpunt blijkt bij publieke dienstverlening. Bijv. Besluit activiteiten leefomgeving telt zonder bijlagen alleen al 527 pagina’s. Over enkele jaren zal vastgesteld kunnen worden of de in de LHSO gebruikte (marketing)termen als sterke, slagkrachtige, robuuste handhavende instantiesLHSO, p. 7. geen lege huls blijken te zijn. Mijn voorspelling is dat we over enkele jaren moeten constateren dat de handhaving van het omgevingsdomein er niet slagkrachtiger op is geworden. Het gaat immers om complexe, nieuwe wetgeving met open normen waar goede juristen en onderzoekers nodig zijn om handhavingsdossiers op passende wijze af te handelen.Roording 2022, p. 309.

Beginselen LHSO

Naast de hiervoor genoemde uitgangspunten beschrijft de LHSO in hoofdstuk 2 ook nog vijf beginselen die de handhavingspartners in acht dienen te nemen bij het treffen van passende interventies.LHSO, par. 2.2, p. 8 e.v. In de eerste plaats is handhaving van het omgevingsrecht gelijkwaardig, doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig om een goede naleving te bereiken. Deze beginselen zijn afkomstig uit het Unierecht waarbij de LHSO terecht aansluiting zoekt.Zaak C-68/88, ECLI:EU:C:1989:339 (Griekse maïs). Deze eisen zijn inmiddels vastgelegd in verordeningen en richtlijnen. In de tweede plaats gaat het om de zogeheten beginselplicht tot handhaving die het bestuursrecht al jaren kent.LHSO, p. 8. Dat beginsel houdt in dat als sprake is van een illegale situatie er een plicht is voor het bestuur om daartegen handhavend op te treden, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. Daarvan is sprake als een illegale situatie alsnog kan worden gelegaliseerd. Denk daarbij aan de situatie waarbij een illegaal bouwwerk alsnog vergund kan worden, of wanneer handhaven onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Die beginselplicht behoeft volgens de LSHO terecht niet steeds tot sancties te leiden. Het kan dan uiteraard ook gaan om de hiervoor al genoemde informele instrumenten.Vgl. noot 23. Deze beginselplicht geldt overigens niet voor sanctioneren met een bestuurlijke boete.Vgl. ABRvS 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1407, JIN 2022/14, m.nt. C.L.G.F.H. Albers.

In de derde plaats noemt de LHSO het gelijkheidsbeginsel.Art. 1 Grondwet (Gw), art. 14 EVRM, art. 20 en 21 EU-Handvest. Dat beginsel houdt in dat de overheid gelijke gevallen gelijk behandelt, en ongelijke gevallen ongelijk. Dat betekent dat als een overheidsinstantie handhavend optreedt tegen een bedrijf dat bepaalde omgevingsrechtelijke regels overtreedt en tegen een concurrerend bedrijf die dat ook doet niet, het gelijkheidsbeginsel zich daartegen kan verzetten. In de vierde plaats gaat het om het verdedigingsbeginsel. De LHSO noemt in dit verband alleen de hoorplicht in het bestuursrecht.Art. 4:7 en 4:8 Awb. Daarbij gaat het om het voorafgaand horen van betrokkenen in een handhavingsdossier, tenzij het om spoedeisende zaken gaat. Als het gaat om punitieve sancties dan geldt het verdedigingsbeginsel uit onder meer het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)Art. 6 EVRM. en het Handvest voor de Grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest)Art. 47 en 48 EU-Handvest. in zaken waar het om Europees recht gaat. Ten slotte wordt als laatste beginsel het respect voor fundamentele rechten genoemd. Bij het respecteren van fundamentele rechten gaat het om het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer,Art. 10 Gw, art. 8 EVRM, art. 7 EU-Handvest. het huisrechtArt. 172 Gw. en het zwijgrechtO.a. art. 5:10a Awb. als het gaat om het opleggen van bestraffende sancties.

Missen er nog beginselen in de LHSO die essentieel zijn als het om handhaving gaat? Ik doel hierbij op het legaliteitsbeginsel,O.a. art. 5:4 Awb, art. 1 Wetboek van Strafrecht. en het beginsel van lex certaArt. 7 lid 1 EVRM, art. 49 lid 1 EU-Handvest. dat uit het legaliteitsbeginsel voortvloeit en alleen speelt bij bestraffende sancties. Die beginselen zijn opmerkelijk genoeg niet genoemd in (dit hoofdstuk van) de LHSO, ofschoon die ook centraal staan bij de handhaving van de Ow. De eerste vraag die bij een handhavingskwestie speelt, is óf sprake is van een overtreding. Pas als die vraag positief beantwoord is, kan worden doorgegaan naar de vervolgvraag wat een passende interventie in het concrete geval is waarvoor de LHSO handvatten biedt. Het beantwoorden van de vraag of sprake is van een overtreding is overigens niet altijd makkelijk. Vooral niet als het gaat om de handhaving van open normen.M.H. Ippel e.a., Zorgplichten in het bestuursrecht (Preadviezen Vereniging voor bestuursrecht), Den Haag: Boom juridisch 2023. Dergelijke normen vinden we op diverse plekken in de Ow en de onderliggende besluiten die specifieke zorgplichten en open normen kennen.A. Collignon, Zorgplichten in het omgevingsrecht. Het ontrafelen van een duizenddingendoekje en een aanzet naar rechtszekerder gebruik (Preadviezen Vereniging voor bestuursrecht), Den Haag: Boom juridisch 2023, p. 182 e.v. DiscussiesRoording 2022, blz. 309. zullen dan ook te verwachten zijn als open normen worden gehandhaafd.F.J. van Ommeren, ‘Het legaliteitsbeginsel in het staats- en bestuursrecht: opkomst en ondergang van de geïmpliceerde bevoegdheden?’, RMThemis 2002, afl. 3, p. 133 e.v.

Visie op een passende interventie

De visie op een passende interventie is in hoofdstuk 3 van de LHSO beschreven.LHSO, hoofdstuk 3 p. 10 e.v. Daarvoor is een dragend dossier vereist. De LHSO schrijft dat een passende interventie is gebaseerd op de verzamelde feiten en op een beoordeling van de aard en de ernst van de overtreding en van de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.LHSO, p. 10. Het gaat dus om inzicht in alle relevante feiten en omstandigheden van de overtreding.Vgl. ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, AB 2022/120, m.nt. M. van Zanten. Op basis van het dossier dient vervolgens te worden beoordeeld of de overtreding kan worden hersteld, of dat herhaling kan worden voorkomen. Dat betekent dat als herstel mogelijk zou zijn van een overtreding, de weg van de bestraffende interventie niet automatisch is afgevallen. Die opmerking lijkt verderop in de LHSO te worden genuanceerd. Herstelinterventies liggen voor de hand in het omgevingsrecht, omdat herstel van de rechtmatige toestand altijd het eerste doel moet zijn. Bestraffing (door het bestuur of het OM, de politie en andere opsporingsdiensten) kan aan de orde zijn als herstel niet meer mogelijk is. Bovendien spelen daarbij nog een aantal andere aspecten mee. Genoemd worden onder meer de omstandigheden van de overtreding, de persoon van de overtreder, calculerend gedrag, recidive etc. Is bestraffing voor het overtreden van het omgevingsrecht zowel via het bestuurs- als het strafrecht mogelijk dan zouden het OM en het bestuur daarover afspraken moeten maken. Daarbij moeten de desbetreffende handhavingspartners betrekken wat de wetgever hierover heeft gezegd. Bovendien zal naar de effectiviteit van het straf- en het bestuursrecht gekeken moeten worden. Daarbij wordt het bestuursrecht gezien als lik op stuk en het strafrecht als afschrikwekkend.

Stappenplan voor een passende interventie

In hoofdstuk 4 staat een stappenplan beschreven hoe te komen tot een passende interventie.LHSO, hoofdstuk 4, p. 12 e.v. Dat hoofdstuk vormt de kern van de LHSO. Om tot een passende reactie te komen op een overtreding is een plan ontwikkeld dat uit vijf stappen bestaat. Dit plan is een hulpmiddel bij de te nemen acties. Daarvoor geldt uiteraard wel dat eerst is beoordeeld of sprake is van een overtreding, en of de beoordelende instantie en/of behandelaar bevoegd is om te handhaven. Worden die voorvragen positief beantwoord, dan kan komt de eerste stap in beeld.

Stap 1: type overtreding en overtreder

Bij de eerste stapZie LHSO, par. 4.1 ‘Positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix’, p. 13. bekijkt de beoordelaar wat de gevolgen van de overtreding zijn én de soort of het type overtreder. Informatie daarover volgt uiteraard uit het onderzoek. Daarbij wordt gebruikgemaakt van een zogeheten ‘basisinterventiematrix’.LHSO, p. 13. In die matrix zijn de gevolgen van de overtreding onderverdeeld in vier categorieën, van de lichtste categorie van vrijwel geen gevolgen (categorie 1) tot aanzienlijke of zelfs onomkeerbare gevolgen in de zwaarste categorie (categorie 4). Het gaat in totaal om zestien beschreven situaties. De soorten overtreders zijn ook onderverdeeld in vier categorieën. Bekeken moet dan worden of het bijvoorbeeld om een goedwillende overtreder gaat (de lichtste categorie A) of een notoire of criminele overtreder (de zwaarste categorie D). Daarbij is expliciet opgemerkt dat van professionele (rechts)personen en overheden die een overtreding begaan meer mag worden verwacht en voor hen dus ook strenge(re) maatstaven gelden. De gemaakte analyse op basis van deze stap, betrekt de behandelaar verderop in stap 3 bij de daar besproken zogeheten ‘interventiematrix’.

Stap 2: verzwarende omstandigheden

Bij de daaropvolgende tweede stap bekijkt de behandelaar of er verzwarende omstandigheden zijn die bepalend zijn voor het type sanctie.Zie LHSO, par. 4.2 ‘Bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing’, p. 14. Dat impliceert dat de betrokken instantie ook bekijkt wat de mogelijke sancties zijn die kunnen worden opgelegd. Die verzwarende omstandigheden zijn van invloed op de vraag of een ingrijpender herstelsanctie of een bestraffende sanctie via het bestuurs- of het strafrecht op zijn plaats is. Een verzwarende omstandigheid is bijvoorbeeld wanneer sprake is van recidive.LHSO, p. 14. In de LHSO wordt niet uitgelegd wat daaronder precies moet worden verstaan. Gaat het om het herhalen van dezelfde overtreding, of kan het ook gaan om een soortgelijke overtreding? En wat is de termijn waarin wordt ‘teruggekeken’? Dat is allemaal aan de handhavende instantie om dat te beoordelen, tenzij een wettelijke regeling daarover iets regelt uiteraard.Bijv. art. 34 lid 4 Arbeidsomstandighedenwet.

Stap 3: interventiematrix

Op basis van de uitkomsten van de analyse die is gemaakt op basis van de hiervoor genoemde twee stappen, legt de behandelaar de resultaten daarvan naast de tweede matrix, de interventiematrixLHSO, p. 16. geheten.Op specifieke gebieden van het omgevingsrecht kunnen specifieke handhavingsstrategieën ontwikkeld worden. Daarin staat in welk geval (alleen) bestuursrechtelijk en/of in welke gevallen strafrechtelijk optreden aan de orde kan zijn. Dit is uitgewerkt voor maar liefst zestien situaties afhankelijk van de (mogelijke) gevolgen van de overtreding, en het type overtreder, hetgeen hiervoor in par. 5.1 en par. 5.2 is besproken. De LHSO gaat ervan uit dat de handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van bij de desbetreffende situatie beschreven interventies. Als het bijvoorbeeld gaat om een goedwillende of onverschillige overtreder en de gevolgen van de overtreding zijn vrijwel nihil dan leidt dat tot enkel een bestuursrechtelijke aanpak. Die aanpak kan inhouden een gesprek of het informeren van de overtreder. Gaat het om een calculerende overtreder of notoire crimineel en waarbij ook sprake is van ‘vrijwel nihil’ gevolgen van de overtreding, dan ligt volgens de matrix de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke weg open, voor zover de bevoegdheid bestaat. In de matrix staat voor die situatie een palet aan maatregelen beschreven. Dan kan een gesprek of waarschuwing aan de orde zijn (lichte interventie), of een zware interventie door middel van een bestuurlijke boete. En als het strafrecht in die situatie (ook) wordt ingezet kan een bestuurlijke strafbeschikking of proces-verbaal aan de orde zijn. Er zijn overigens ook nog een aantal situaties in de LHSO beschreven waarbij een toezichthouder direct aangifte doet bij het OM. Zij vallen daarmee buiten de interventieladder. De situaties waar het om gaat, worden beschreven bij de volgende stap die gaat over het afstemmingsoverleg.

Tot slot bespreekt de LHSO bij deze stap het onderwerp termijnstelling (maatvoering).LHSO, p. 17. Ofschoon de LHSO dat niet duidelijk maakt, bedoelt het document hiermee de (begunstigings)termijnen die bestuursorganen kunnen stellen bij op te leggen (herstel)sancties. Denk bijvoorbeeld aan de begunstigingstermijn die gesteld wordt in een last onder dwangsom waarbinnen de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.Art. 5:32a lid 2 Awb. Volgens de LHSO moeten gedragsvoorschriften direct in acht worden genomen. Daarvoor geldt dat de handhaver een zeer korte begunstigingstermijn of zelfs geen termijn moet stellen. Voor andere gevallen geldt als uitgangspunt hoe urgenter de overtreding hoe korter de begunstigingstermijn. Daarbij geldt vanzelfsprekend wel dat de termijn moet worden afgestemd op de omstandigheden van de zaak.

Stap 4: afstemmingsoverleg

Zodra stap drie is afgerond, en de behandelaar concludeert dat een overtreding zowel via het bestuurs- als het strafrecht gehandhaafd kan worden, bepaalt hij of afstemmingsoverleg tussen de betrokken handhavingspartners nodig is.LHSO, par. 4.4. Het kost de lezer wat meer moeite om deze stap te doorgronden. Waar het op neerkomt is dat als er afspraken zijn tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties en instanties belast met de strafrechtelijke naleving, die worden gevolgd. Zijn er geen afspraken, of voorzien zij niet in een werkwijze dan is afstemmingsoverleg nodig. Dat overleg is er om te zorgen dat goede afstemming leidt tot goede inzet van het handhavingsinstrumentarium.LHSO, p. 17. Voor de in de LHSO genoemde randvoorwaarden, transparantie en rechtszekerheid, is het wel van belang dat de gemaakte afspraken over de onderlinge samenwerking ook worden gepubliceerd. Overleg is uiteraard niet nodig als op basis van de interventieladder tot de conclusie wordt gekomen dat alleen bestuursrechtelijk optreden aan de orde is.

Interessant is nog de laatste observatie bij deze stap namelijk dat de LHSO meldt dat standaard aangifte volgt bij het OM als toezichthoudersEen persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (art. 5:11 Awb). ‘ernstige bevindingen’ doen.LHSO, p. 17. De LHSO beschrijft twee situaties wanneer dat speelt. In de eerste plaats gaat het om het geval waarin toezicht bewust onmogelijk wordt gemaakt, door het onterecht weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en/of poging tot omkoping. In de tweede plaats vindt aangifte direct plaats als de toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht. Dat doet zich voor in de situatie waarin sprake is van sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie. Bij deze vormen van niet-medewerking aan het toezicht wordt volgens de LHSO tevens bestuursrechtelijk opgetreden. De sanctie die dan volgt is een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang.Art. 5:20 lid 3 en art. 5:32 Awb. Hier schiet de LHSO wel wat door in de repressie. De bestuursrechtelijke naleving van de medewerkingsplicht is anders dan de LHSO beschrijft namelijk geen verplichting, maar een bevoegdheid.

Stap 5: vastlegging

De laatste fase van het stappenplan – nummer 5 – ziet op de vastlegging van de gemaakte afwegingen aan de hand van de hiervoor besproken stappen.LHSO, par. 4.5. De vastlegging van de beoordeling van het stappenplan is daarvoor essentieel. De LHSO adviseert de handhavingspartners om daar een vast model voor te gebruiken.LHSO, p. 18 en 19. Een dergelijk model zou nog ontwikkeld moeten worden en is dus niet als bijlage bij de LHSO gevoegd. De vastlegging van de doorlopen stappen in de LHSO is een logische en belangrijke stap. Immers, als het bestuursorgaan tot handhaving overgaat, moet het een besluit nemen. Dat besluit moet voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheids-, evenredigheids- en motiveringsbeginsel. De vastlegging van het stappenplan is daarbij een handig hulpmiddel. Op basis van dat plan kan het bestuursorgaan in het besluit immers gemakkelijker inzicht geven in de voorbereiding van het besluit. Daaruit blijkt welke kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen er is verzameld.Art. 3:2 Awb. Verder moet het besluit inzicht bieden in de afweging van de betrokken belangen en of de op basis daarvan genomen beslissing evenredig is.Art. 3:4 Awb en voor de hoogte van de boete art. 5:46 Awb. De gemaakte afwegingen kunnen sneller en beter inzichtelijk worden gemaakt als die stappen tijdens de behandeling van het dossier steeds zijn vastgelegd. Dat zal helpen om het sanctiebesluit te voorzien van een dragende motivering.Art. 3:47 Awb.

Randvoorwaarden

Hoofdstuk 5 van de LHSO brengt ten slotte de randvoorwaarden in kaart voor het werken met de LHSO. Het gaat om juridische én organisatorische kaders. Wat de juridische kaders betreft gaat het om informatie over hoe ervoor te zorgen dat de LHSO als beleidsregel gaat gelden voor het bestuursorgaan. Dat is hiervoor al in par. 2 besproken. Wat de organisatorische kaders betreft gaat het erom dat de handhavingspartners ervoor zorgen dat er medewerkers zijn die tijd en ruimte hebben om ervoor te zorgen dat die afstemming daadwerkelijk kan plaatsvinden. Dat zal, zoals hiervoor is opgemerkt, niet heel makkelijk zijn vanwege de capaciteitsproblemen waarmee de handhavende instanties zich nu al geconfronteerd zien, en de verwachting dat met de nieuwe omgevingswetgeving er nog meer deskundige medewerkers nodig zullen zijn om handhavingsdossiers te kunnen behandelen.Roording 2022, p. 309.

Afrondend

De Ow en de daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten en regeling zullen zeker de eerste jaren na hun inwerkingtreding op 1 januari 2024 een uitdaging zijn voor de uitvoeringspraktijk. Dat geldt vanzelfsprekend ook als het aankomt op handhaving van die wetgeving. De LHSO biedt een mooi hulpmiddel voor de met het omgevingsrecht belaste handhavingsinstanties om te komen tot een passende interventie als het gaat om overtreding van het omgevingsrecht. Maar makkelijk zal handhaving niet worden. Handhaven vergt allereerst goed onderzoek dat is toegesneden op de vraag of sprake is van een overtreding. De complexiteit van het omgevingsrecht is aanzienlijk. Wat bijvoorbeeld lastig zal zijn, is de handhaving van de verschillende open normen zoals zorgplichtbepalingen in het omgevingsrecht. Handhaving van het omgevingsrecht vergt technische en juridische deskundigheid van medewerkers en voldoende menskracht bij de handhavende instanties. De LHSO onderkent dat dat belangrijke randvoorwaarden zijn, maar de praktijk zal moeten uitwijzen of die voorwaarden gerealiseerd kunnen worden. Capaciteitsgebrek door een krappe arbeidsmarkt, en een flinke uitstroom zullen het naar verwachting lastig maken voor de instanties om slagkrachtig te kunnen opereren en in kwaliteit te investeren.

In elk geval biedt de LHSO de handhavende instanties een duidelijk en compact kader om te komen tot een passende interventie als eenmaal is vastgesteld dat sprake is van een overtreding. Aan de hand van een concreet stappenplan kunnen de betrokken instanties tot een passende interventie komen. Die interventie hoeft niet steeds uit te monden in een sanctie. Is een sanctie wel aan de orde dan kan dat via de bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke weg. Als beide wegen openstaan dan is afstemming tussen de handhavende instanties vereist. Ook daar geldt dat bemensing van de betrokken handhavingspartners relevant is om zodoende tot effectieve handhaving te komen. De LHSO biedt de uitvoeringspraktijk een steun in de rug, maar handhaven is en blijft mensen- én maatwerk. Dat laat zich niet alleen in het beleidskader verankeren. Terecht merkt de LHSO op dat het stappenplan niet als een rigide beslisboom door de met de handhaving van het omgevingsrecht belaste instanties moet worden beschouwd.LHSO, p. 12. Het is een gereedschapskist voor ze om bij een overtreding te komen tot een passende interventie.