Inleiding

Een handig instrument voor de één en een bron van problemen voor de ander: Wob-verzoeken. De Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) is tot ver buiten de juridische wereld een bekend en soms berucht fenomeen. Op grond van deze wet kon eenieder op een laagdrempelige wijze een verzoek om informatie neerleggen bij een bestuursorgaan. Op 1 mei 2022 is de Wob vervangen door de Wet open overheid (hierna: Woo). Deze nieuwe wet brengt de nodige wijzigingen aan maar laat ook veel hetzelfde. In deze bijdrage zal de werking van de Woo besproken worden in relatie tot vastgoedgerelateerde situaties. Gezien de omvang van het artikel is geen sprake van een uitputtende beschrijving.Zie uitgebreid voor de Wet open overheid C.N. van der Sluis, Wet open overheid. Artikelsgewijze toelichting, voor de praktijk besproken, Rotterdam: Nederlands Kenniscentrum Open Overheid 2022 en A. Drahmann, ‘De Wet open overheid is slechts een tussenstap’, in: VAR, Transparantie en openbaarheid, Den Haag: Boom juridisch 2022.

In paragraaf 2 behandelen we de algemene uitgangspunten van de Woo. De procedure die volgt op een Woo-verzoek komt aan bod in paragraaf 3. De gronden op basis waarvan bepaalde informatie niet openbaar wordt gemaakt, bespreken we in paragraaf 4. Paragraaf 5 zoomt in op de actieve openbaarmaking en in paragraaf 6 volgen enkele slotopmerkingen.

Uitgangspunten van de Woo

Artikel 1.1 Woo geeft kernachtig het uitgangspunt van de Woo weer: ‘Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen.’ In deze paragraaf worden de belangrijkste uitgangspunten van de Woo besproken.

De verzoeker

Artikel 1.1 maakt dus al duidelijk dat iedereen een verzoek om informatie kan indienen. Dit komt ook terug in het eerste lid van artikel 4.1: ‘Eenieder kan een verzoek om informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.’ Elke natuurlijke of rechtspersoon kan dus een verzoek om informatie indienen. Daarbij hoeft op grond van artikel 4.1 lid 3 Woo geen belang gesteld te worden. Je hoeft dus niet te zeggen waarom je de informatie opvraagt.

Dit betekent niet dat de aard van de verzoeker en het achterliggende belang bij het verzoek irrelevant zijn. De bevoegdheid om een Woo-verzoek in te dienen is met een doel gegeven. Het doel is dat eenieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 41; ABRvS 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:27, AB 2016/135, m.nt. P.J. Stolk.

Uit artikel 4.6 Woo en uit rechtspraakZie onder meer ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, AB 2015/93, m.nt. E.C. Pietermaat, Gst. 2014/124, m.nt. C.N. van der Sluis; ABRvS 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:27, AB 2016/135, m.nt. P.J. Stolk; ABRvS 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2478, AB 2018/14, m.nt. M.A.J. West e.a. volgt dat, wanneer een Woo-verzoek een heel ander doel heeft dan zojuist beschreven, sprake kan zijn van misbruik van recht. De lat hiervoor wordt evenwel hoog gelegd. Er moet sprake zijn van ‘zwaarwichtige gronden’ om aan te nemen dat de bevoegdheid om Woo-verzoeken in te dienen misbruikt wordt.ABRvS 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:27, AB 2016/135, m.nt. P.J. Stolk; ABRvS 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3503. Zie uitgebreid hierover ook C.N. van der Sluis, ‘Misbruik van de Wob’, in: R.J.N. Schlössels e.a., JB Select 2019, Den Haag: Sdu 2019, nr. 33, p. 545-556. Het moet dan ook evident zijn dat het Woo-verzoek zonder redelijk doel is ingediend. Dit volgt ook al uit de tekst van artikel 4.6 Woo waarin staat dat een verzoek buiten behandeling gelaten kan worden wanneer de verzoeker ‘kennelijk’ een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie. Zo is enkel het indienen van veel verzoeken of het opvragen van grote hoeveelheden informatie en de daaruit volgende overbelasting van een bestuursorgaan niet voldoende om misbruik van recht aan te tonen.Zie wederom ABRvS 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:27, AB 2016/135, m.nt. P.J. Stolk. Het aantal verzoeken en bijkomende correspondentie (zoals klachten, handhavingsverzoeken en andere communicatie) kan wel relevant zijn.ABRvS 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3503. Om als bestuursorgaan te stellen dat sprake is van misbruik van recht zal gekeken moeten worden naar het doel waarmee de verzoeker het Woo-verzoek indient.

Wie vallen onder de Woo?

Een Woo-verzoek wordt ingediend bij een bestuursorgaan of bij een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkende instelling, dienst of bedrijf. Dan gaat het allereerst om bestuursorganen in de zin van artikel 1:1 lid 1 onder a en b Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De usual suspects daarbij zijn onder meer het college van B&W of de minister. Daarnaast vallen ook bijvoorbeeld een bezwaarschriftencommissie,ABRvS 19 maart 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF6023, AB 2003/301, m.nt. J.A.F. Peters, Gst. 2003/108, m.nt. R. Kooper. een directeur van een basisschool,ABRvS 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1879. een afdelingshoofd heffingen van een Gemeenschappelijke RegelingABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5083, AB 2013/59, m.nt. J.C.L.M.A. van Gemert, J.M.C. Niederer. of de NPOABRvS 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2108. onder het bereik van de Woo. Daarentegen vallen koepelorganisaties zoals de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Unie van Waterschappen en het Interprovinciaal overleg niet onder het bereik van de Woo omdat het geen bestuursorganen zijn.ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ5933, AB 2011/233, m.nt. J.A.F. Peters e.a., Gst. 2011/121, m.nt. N. Jak. Dit geldt ook voor de klimaattafels die in het kader van het Klimaatakkoord georganiseerd zijn. Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 45.

De Woo is daarnaast ook van toepassing op de Eerste en Tweede Kamer, de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden, de Afdeling Advisering van de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale en lokale ombudsmannen en ombudscommissies.Artikel 2.2 lid 1 Woo. Dit zijn organen, personen en colleges die in de Awb zijn uitgezonderd van het begrip ‘bestuursorgaan’.

Publieke informatie

Artikel 4.1 Woo bepaalt dat het verzoek moet zien op ‘publieke informatie’. In artikel 2.1 Woo wordt dit begrip gedefinieerd als ‘informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of informatie die krachtens artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan worden gevorderd.’ Zoek niet verder naar artikel 2.3 want dit is geschrapt en dus nooit in werking getreden. Kamerstukken II 2020/21, 35112, nr. 23.

De begripsbepaling geeft niet veel duidelijkheid over de precieze invulling van dit begrip. Het gaat om informatie in documenten die berusten bij een onder de reikwijdte van de Woo vallend orgaan. De toelichting op de Woo schrijft dat alle bij dergelijke organen berustende informatie publieke informatie betreft, tenzij het om privaatrechtelijke rechtspersonen gaat die met openbaar gezag bekleed zijn (de zogenoemde ‘b-organen’). Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 45. In dat geval is de Woo slechts van toepassing op de informatie die gaat over de uitoefening van dat openbaar gezag.

In dat ‘berusten bij’ ligt besloten dat het gaat om informatie die op het moment van ontvangst van het verzoek bij het bestuursorgaan aanwezig is (artikel 4.1) of daar aanwezig zou moeten zijn (artikel 4.2 lid 2).ABRvS 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3373. Daarnaast gaat het om nog niet openbare informatie.ABRvS 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3083. Dat is ook logisch: informatie die al openbaar is kan niet nogmaals openbaar gemaakt worden. Gegevens die opvraagbaar zijn bij de Kamer van Koophandel zijn bijvoorbeeld reeds openbaar.ABRvS 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1165, AB 2010/336, m.nt. P.J. Stolk. Dit geldt ook voor documenten die ingeschreven staan in de openbare registers van het kadaster (splitsingsakten, verklaringen van erfrecht, eigendoms- en hypotheekakten etc.).Rb. Midden-Nederland 23 december 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:6285. Deze documenten zijn immers voor eenieder te raadplegen, dat maakt dat deze documenten als openbaar worden beschouwd in de zin van de Woo. Wanneer documenten aan een of enkele personen zijn verstrekt kan niet per definitie gezegd worden dat de informatie voor eenieder openbaar is.ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3502, AB 2019/510, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2020/16, m.nt. C.N. van der Sluis en ABRvS 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399, Gst. 2021/82, m.nt. C.N. van der Sluis. Wanneer de informatie bijvoorbeeld aan een onderzoeker wordt verstrekt in het kader van een promotieonderzoek of wanneer de informatie per ongeluk verstuurd wordt is geen sprake van openbaarheid in de zin van de Woo. Informatie die gedurende een periode ter inzage heeft gelegen, is na die periode niet (meer) openbaar zodat een verzoek ook daarop kan zien.ABRvS 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2860. Kortom: per verzoek zal kritisch beoordeeld moeten worden of documenten reeds openbaar zijn.

Documenten

Het begrip ‘document’ kadert het geheel al wat meer in. Dit wordt in artikel 2.1 gedefinieerd als ‘een (…) opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college.’

Het document-begrip moet breed uitgelegd worden. Het gaat naast ‘gewone’ papieren documenten om opnamen van telefoongesprekken, videobanden, cd’s, foto’s, e-mails, sms- en WhatsApp-berichten.Zie onder meer ABRvS 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899, AB 2019/435, m.nt. M.A.J. West, F.C. van der Jagt, JG 2019/12, m.nt. T. Barkhuysen, C. Raat en N. Jak, JB 2019/120, m.nt. M.M. Groothuis, Computerrecht 2019/135, m.nt. A. Drahmann; Rb. Midden-Nederland 20 januari 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:400. Met andere woorden: de vorm waarin de informatie is vastgelegd is niet relevant.

Ook het ‘verband houden met de publieke taak’ moet breed uitgelegd worden. Het gaat om het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het ziet niet enkel op documenten die gaan over het beleid zelf maar ook over de documenten die gaan over zaken die randvoorwaardelijk zijn voor de uitvoering van het beleid, zoals het personeelsbeleid. De term ‘publieke informatie’ vervangt de in de Wob gehanteerde term ‘bestuurlijke aangelegenheid’. Volgens de initiatiefnemers van de Woo was dit laatste begrip niet meer kaderstellend doordat de betekenis in de rechtspraak is opgerekt. Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 42. In hoeverre ‘naar zijn aard verband houdt met de publieke taak’ verschilt van het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ moet afgewacht worden. Voor nu lijkt het erop dat de rechtspraak over het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ relevant is voor de uitleg van het begrip ‘publieke informatie’.

Procedure van een verzoek

Wanneer is sprake van een Woo-verzoek?

De vraag of sprake is van een Woo-verzoek lijkt makkelijk te beantwoorden. Toch leidt dit in de praktijk nog wel eens tot de nodige onduidelijkheid en discussie. Uit de rechtspraak volgen enkele uitgangspunten.ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268, Gst. 2020/87, m.nt. C.N. van der Sluis, AB 2020/258, m.nt. R. Stijnen. De hoofdregel is dat wanneer iemand op grond van de Woo een verzoek om publieke informatie richt tot een overheidsorgaan, sprake is van een Woo-verzoek. Het feit dat deze informatie wordt opgevraagd in het kader van een lopende procedure of een ander persoonlijk belang van de verzoeker doet hier niet aan af. Op deze hoofdregel bestaan een drietal uitzonderingen. De eerste uitzondering is gelegen in de aard van het verzoek. Wanneer een eigen dossier of persoonsgegevens worden opgevraagd is sprake van een inzageverzoek in de zin van de AVG of een andere wettelijke regeling en niet van een Woo-verzoek.ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:983, Gst. 2018/95, m.nt. C.N. van der Sluis en T.G.J. van Arnhem, AB 2018/212, m.nt. G.E. Creijghton-Sluyk en W.S. Zorg en ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2431. Nieuw ten opzichte van de Wob hierbij is dat de Woo ook een grondslag biedt (in artikel 5.5) om inzage te verlenen in de eigen gegevens. Een gesprek over de specifieke grondslag in de Woo zal dus eerder moeten worden gevoerd. De tweede uitzondering gaat over de inhoud van het verzoek. Wanneer iemand alleen informatieve vragen stelt of om toezending van stukken vraagt in een procedure waarin hij of zij is verwikkeld is geen sprake van een Woo-verzoek.ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3713. De derde uitzondering ziet op de uitlatingen van de verzoeker. Wanneer de verzoeker aangeeft dat hij alleen zelf de informatie wil ontvangen en niet dat de informatie openbaar wordt voor eenieder is ook geen sprake van een Woo-verzoek. De Woo voorziet immers in openbaarmaking voor eenieder.ABRvS 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1607.

De conclusie die uit het voorgaande getrokken kan worden is dat per informatieverzoek goed beoordeeld moet worden of sprake is van een Woo-verzoek. Bij twijfel hierover moet het overheidsorgaan in overleg treden met de verzoeker. Dit vraagt de rechtspraak ook van het overheidsorgaan.ABRvS 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1607. Dit temeer als de Woo als grondslag wordt genoemd en het overheidsorgaan vermoedt dat een andere ingang is bedoeld.

Termijnen

Voor de praktijk is het belangrijk om vast te stellen op welk moment het Woo-verzoek ontvangen is door het bestuursorgaan. Dit moment bepaalt welke documenten onder het verzoek vallen. Documenten die dateren van na de ontvangst van het verzoek vallen er immers niet onder.ABRvS 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8529.

De datum van ontvangst is ook het moment waarop de procedure van start gaat en een termijn gaat lopen. Artikel 4.4 schrijft voor dat het bestuursorgaan binnen vier weken na de dag dat het verzoek is ontvangen beslist op het verzoek. Daarnaast geeft de wet ook nog de mogelijkheid om de termijn met twee weken te verdagen (artikel 4.4 lid 2). Onder de Wob kon nog met vier weken worden verdaagd (artikel 6 lid 2), wat ook bijna altijd gebeurde. De Woo vraagt van het bestuursorgaan om een verdaging te motiveren. Verdagen mag alleen wanneer de omvang of gecompliceerdheid van de informatie dit rechtvaardigt. Omdat de afhandeltermijnen onder de Wob al regelmatig niet gehaald werden (bij ministeries: bijna nooit Kamerstukken II 2022/23, 31490, nr. 324.), is het de verwachting dat het onder de Woo met een kortere termijn niet veel anders zal zijn.

Dat een verzoeker geen belang hoeft te stellen en dat hetgeen te ‘woo-en’ is praktisch onbegrensd is, maakt niet dat een bestuursorgaan elk algemeen geformuleerd verzoek (‘doe mij alles over onderwerp x’) zomaar hoeft te accepteren. De Woo biedt de mogelijkheid om binnen twee weken na ontvangst van een te vaag of algemeen Woo-verzoek de verzoeker te vragen om het Woo-verzoek te preciseren. Doet de verzoeker dit niet of onvoldoende, dan kan het bestuursorgaan besluiten het verzoek buiten behandeling te stellen (artikel 4.1 lid 6). Uit de wet wordt niet duidelijk wat de sanctie is voor het bestuursorgaan als niet binnen twee weken verzocht wordt om het verzoek te preciseren. Het is goed voorstelbaar dat in de praktijk ook na twee weken behoefte bestaat om het verzoek te preciseren. Dit is zowel in het belang van het bestuursorgaan als van de verzoeker. Wanneer het voor het bestuursorgaan duidelijk is naar welke informatie of documenten verzoeker op zoek is wordt de kans ook groter dat relevante informatie naar boven komt.

Een verzoek kan voldoende specifiek zijn maar zodanig omvangrijk dat het bestuursorgaan op voorhand al weet dat het de beslistermijn, ook met verdaging, niet gaat halen. In de rechtspraak is de mogelijkheid geschapen om met verzoeker in overleg te treden om deelbesluitvorming af te spreken.ABRvS 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899, AB 2019/435, m.nt. F.C. van der Jagt, Gst. 2019/145, m.nt. S.F.J. Sluiter en Computerrecht 2019/135, m.nt. A. Drahmann. In de Woo is dit geregeld in artikel 4.2a. Het artikel spreekt over een omvangrijk verzoek, maar waarschijnlijk wordt vooral gedoeld op de omvang van de te beoordelen documenten. De gedachte achter dit artikel is goed te begrijpen: wanneer duizenden (of soms: tienduizenden) documenten onder de reikwijdte van een Woo-verzoek vallen zal het ook in het belang van de verzoeker zijn om scherp te krijgen in welke informatie de verzoeker het meest geïnteresseerd is. Komen de verzoeker en het bestuursorgaan tot overeenstemming over de deelbesluitvorming, dan schorten de daarover gemaakte afspraken de beslistermijn op. Wanneer het bestuursorgaan de afgesproken termijnen niet haalt, kan de verzoeker beroep instellen bij de bestuursrechter tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Woo-verzoek (artikel 8.4). De regeling hierover in de Woo wijkt op onderdelen af van de regeling over het beroep bij niet tijdig handelen in de Awb (afdeling 8.2.4A).

De documenten die onder de reikwijdte van een verzoek vallen kunnen informatie bevatten over belanghebbenden. Denk hierbij aan de aanvragers van een bouwvergunning of betrokken partijen bij een vastgoedtransactie. Het kan dan gaan om documenten die deze belanghebbenden zelf aan het bestuursorgaan hebben verstrekt of communicatie tussen belanghebbenden en het bestuursorgaan. Bij het beoordelen van de documenten houdt het bestuursorgaan rekening met de belangen van deze belanghebbenden. De uitzonderingsgronden, die hierna nog worden besproken, zien hier ook op. Deze belanghebbenden dienen daarnaast de mogelijkheid te krijgen hun zienswijze te geven over het voorgenomen Woo-besluit. In de praktijk wordt hiervoor meestal een termijn van twee weken gegeven. Bij verzoeken waarbij veel belanghebbenden zijn betrokken of waarbij een zienswijze gevraagd wordt over een grote hoeveelheid aan documenten is het denkbaar dat een langere termijn geboden wordt. Wanneer een projectontwikkelaar om een zienswijze gevraagd wordt over een groot aantal documenten naar aanleiding van een Woo-verzoek over een omvangrijk woningbouwproject is het redelijk om de projectontwikkelaar een langere termijn te geven om een zienswijze te formuleren.

Gedurende deze zienswijze termijn is de beslistermijn opgeschort (artikel 4.4 lid 3). Een bestuursorgaan is niet gebonden door een zienswijze, deze is richtinggevend en niet maatgevend.ABRvS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1691, Gst. 2018/150, m.nt. C.N. van der Sluis, AB 2018/233, m.nt. P.J. Stolk.

Zoeken naar documenten

Wanneer het verzoek voldoende duidelijk is, zal het bestuursorgaan op zoek moeten naar de documenten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Dat de informatiehuishouding niet bij alle overheden even goed op orde is, mag geen verrassing heten. Het is dan ook veelal een uitdaging om alle documenten die onder een Woo-verzoek vallen te verzamelen. De rechtspraak vraagt daarbij dat de wijze van zoeken voldoende inzichtelijk wordt gemaakt in het besluit.ABRvS 28 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:898. Denk hierbij aan het inzichtelijk maken welke zoektermen zijn gebruikt,Rb. Midden-Nederland 5 juli 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:2773. waar is gezochtABRvS 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:848, AB 2021/180, m.nt. P.J. Stolk. en welke zoekvragen bij welke afdelingen zijn uitgezet.Rb. Amsterdam 10 november 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:6670.

Wanneer eenmaal voldoende inzichtelijk is gemaakt hoe en waar naar documenten is gezocht verschuift de bewijslast naar de verzoeker. Wanneer het bestuursorgaan stelt dat na onderzoek (zoals goed beschreven in het besluit) blijkt dat een bepaald document niet bij hem berust is het aan verzoeker om aannemelijk te maken dat dit document er toch is.ABRvS 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:452 en ABRvS 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:647. Wanneer het bestuursorgaan stelt dat documenten over de aanvraag van een bouwvergunning uit 2000 inmiddels vernietigd zijn, en wanneer het bestuursorgaan dit door middel van een vernietigingslijst kan aantonen, is dat voldoende verweer van het bestuursorgaan om te stellen dat een document er niet meer is.Rb. Noord-Holland 11 november 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:9826.

Beoordelen documenten

De verzamelde documenten moeten beoordeeld worden. De Woo bepaalt dat een verzoek wordt ingewilligd met inachtneming van hoofdstuk 5 van de wet (artikel 4.1 lid 7). In hoofdstuk 5 zijn de uitzonderingsgronden geregeld. Het uitgangspunt is dus dat de gevraagde documenten openbaar worden gemaakt, tenzij er een uitzonderingsgrond van toepassing is. Dit betekent dat de werklast geen argument kan zijn om een verzoek niet in te willigen.ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1456. Ook het feit dat de documenten onvolledige of onjuiste informatie bevatten is geen reden om de informatie niet te verstrekken.ABRvS 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1952, AB 2016/386, m.nt. P.J. Stolk, en nu geregeld in artikel 2.4 lid 5 Woo. Zelfs het feit dat de verzoeker anderszins al beschikt over de informatie die opgevraagd wordt is ook geen grond om een verzoek af te wijzen.Rb. Rotterdam 7 september 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:8960.

De documenten dienen per ‘zelfstandig onderdeel’ gelakt te worden.ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, AB 2018/60, m.nt. P.J. Stolk en Gst. 2018/110, m.nt. C.N. van der Sluis en ABRvS 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:715, AB 2018/129, m.nt. P.J. Stolk. Uit de rechtspraak volgt dat het dan in de regel gaat om alinea’s. Maar het kan bijvoorbeeld ook gaan om een powerpointslide.ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:616, AB 2019/197, m.nt. P.J. Stolk. Een bestuursorgaan hoeft niet per zin of zinsdeel te beoordelen of een bepaalde uitzonderingsgrond van toepassing is wanneer aan deze zin of dit zinsdeel slechts betekenis toekomt in samenhang met de rest van de alinea.ABRvS 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:715, AB 2018/129, m.nt. P.J. Stolk. Soms zijn er veel gelijksoortige documenten die onder een Woo-verzoek vallen. Bijvoorbeeld tabellen, overeenkomsten of aanvragen die allemaal dezelfde categorieën aan informatie bevatten. In dat geval is een algemene motivering en beoordeling voor de gehele categorie aan documenten toegestaan.ABRvS 23 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8264, AB 2009/361; ABRvS 11 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3431 en ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018, Gst. 2019/75, m.nt. C.N. van der Sluis. Onder omstandigheden is de beoordeling van een set aan documenten aan de hand van een steekproef zelfs toegestaan.Rb. Den Haag 11 november 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11982.

Bij informatie die ouder is dan vijf jaar geldt er een zwaardere motiveringsplicht bij het lakken. Gemotiveerd moet worden waarom de informatie, ondanks het tijdsverloop, niet verstrekt kan worden. Let op, dit geldt enkel indien een uitzonderingsgrond uit artikel 5.1 lid 2 of artikel 5.2 van toepassing is. Vallen documenten over een vastgoedtransactie of een bouwvergunning van meer dan vijf jaar geleden onder de reikwijdte van een Woo-verzoek? Dan moet gemotiveerd worden waarom de informatie, ondanks het feit dat het minstens vijf jaar oud is, niet verstrekt kan worden. Het is goed voorstelbaar dat informatie die meer dan vijf jaar oud is niet meer geweigerd kan worden vanwege de financiële en economische belangen van de gemeente. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer van een aanvrager van een bouwvergunning kan na vijf jaar daarentegen nog wel relevant zijn.

Uitzonderingsgronden

Absolute en relatieve uitzonderingsgronden

De Woo maakt onderscheid tussen absolute en relatieve uitzonderingsgronden. Bij een absolute uitzonderingsgrond wordt de informatie niet verstrekt indien de betreffende grond van toepassing is. Bij een relatieve uitzonderingsgrond wordt een afweging gemaakt tussen enerzijds het belang dat de uitzonderingsgrond in kwestie beschermt en anderzijds het algemene belang van openbaarheid.

Enkele uitzonderingsgronden verdienen nadere bespreking. Dit zijn gronden die voor de vastgoedpraktijk in het bijzonder relevant zijn.

De bescherming van vertrouwelijke of concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens

De overheid verzamelt en ontvangt veel gegevens van bedrijven. Dit kan in het kader van een wettelijke verplichting zijn of in het kader van handhaving. Maar deze gegevensdeling kan ook in het kader van een te sluiten overeenkomst tussen de overheid en een bedrijf plaatsvinden (bijvoorbeeld een grondtransactie). Ook in het kader van een aanbestedingsprocedure ontvangt de overheid veel bedrijfsgevoelige informatie. Zowel de overheid als het bedrijfsleven hebben er baat bij dat niet al deze informatie zomaar openbaar gemaakt wordt. De Woo biedt daarom twee mogelijkheden om bepaalde bedrijfsinformatie niet openbaar te maken.

Allereerst is er een absolute uitzonderingsgrond voor vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens. Doordat het een absolute uitzonderingsgrond is wordt dergelijke informatie niet openbaar gemaakt, er zal geen belangenafweging plaatsvinden waarbij het belang van het bedrijf in kwestie wordt afgewogen tegen het algemene belang van openbaarheid. Dit laatste is alleen anders wanneer het milieu-informatie betreft (artikel 5.1 lid 6). Het moet om gegevens gaan die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt.Rb. Zwolle-Lelystad 13 april 2012, ECLI:NL:RBZLY:2012:BW2266. Dat kan bij de verstrekking expliciet zijn aangegeven, maar het kan ook blijken uit de aard van het contact.ABRvS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1691, AB 2018/233, m.nt. P.J. Stolk en Gst. 2018/150, m.nt. C.N. van der Sluis.

Een ander springend punt hier is wat als bedrijfs- en fabricagegegevens gezien moet worden. Niet alle informatie van of over een bedrijf zal aan deze kwalificatie voldoen. Het gaat hierbij om informatie waar wetenswaardigheden uit kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. Het kan ook gaan om financiële informatie.ABRvS 20 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3165, AB 2017/52, m.nt. P.J. Stolk; ABRvS 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:248, AB 2017/125, m.nt. P.J. Stolk en ABRvS 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2395, AB 2017/357, m.nt. P.J. Stolk. Namen van opdrachtgevers en ontvangers kunnen onder omstandigheden ook als bedrijfs- of fabricagegegevens aangemerkt worden, namelijk voor zover deze namen inzicht geven in de kring van afnemers en leveranciers.ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3165, AB 2017/52, m.nt. P.J. Stolk.

Overheidsorganen verzamelen grote hoeveelheden informatie van bedrijven. Openbaarmaking van deze informatie kan in bepaalde gevallen de economische belangen van deze bedrijven onevenredig hard raken. Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 91. Maar niet van al deze informatie zal gezegd kunnen worden dat dit vertrouwelijk aan de overheid is meegedeeld. Daardoor is de absolute uitzonderingsgrond uit artikel 5.1 lid 1 aanhef en onder c Woo niet van toepassing. Voor de situatie dat het om niet-vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens gaat, waarvan openbaarmaking het bedrijf in kwestie onevenredig zal raken is een relatieve uitzonderingsgrond in het leven geroepen in artikel 5.1 lid 2 aanhef en onder f. Daarbij zal het belang om dergelijke bedrijfs- en fabricagegegevens te beschermen afgewogen worden tegen het belang van openbaarheid. Hierbij kan, volgens de toelichting op de Woo, vooral gedacht worden aan informatie over de strategie of het beleid van een bedrijf, actuele offertes of aanbestedingen. Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 91.

De economische of financiële belangen van de overheid

De economische of financiële belangen van de overheid kunnen ook een reden vormen om informatie niet openbaar te maken. Het kan hierbij gaan om onderhandelingen tussen een bestuursorgaan en een private partij, waarbij openbaarmaking van bepaalde informatie deze onderhandeling kan schaden. Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 89. Ook informatie over een lopende schadevergoedingsprocedure tussen de gemeente en een ondernemer met betrekking tot een conflict over te bouwen woningen kan op grond van deze uitzonderingsgrond geweigerd worden.Rb. Midden-Nederland 4 november 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:4379.

Verder doet dit zich voor bij aanbestedingen.ABRvS 9 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT6497, AB 2005/167, m.nt. E.J. Daalder en BR 2005/165, m.nt. H. Nijholt. In aanbestedingsstukken kan informatie staan over (eenheids)prijzen en percentages, investeringsbudgetten, begrotingen, risicoreserveringen en rekenmodellen. Bij openbaarmaking van dergelijke informatie is het niet onaannemelijk dat aannemers die mee zullen dingen in een toekomstige aanbestedingsprocedure hun biedingen op deze informatie afstemmen. Hierdoor kan het bestuursorgaan benadeeld worden.

Daarnaast kan deze uitzonderingsgrond van toepassing zijn in de situatie dat een bestuursorgaan gronden wil aankopen in het kader van woningbouw. Openbaarmaking van informatie over de onderhandelingen die een bestuursorgaan in dat kader voert met private partijen kan de gemeente benadelen in toekomstige onderhandelingen doordat inzicht wordt verkregen in de onderhandelingsstrategie en de voorwaarden en prijzen die het bestuursorgaan acceptabel vindt. Andere partijen kunnen hierop anticiperen en daarmee het bestuursorgaan benadelen.ABRvS 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4354. Hierbij kan ook gedacht worden aan een adviesnota voor het college van B&W dat voorstellen, voor- en tegenargumenten, en afwegingen bevat over kosten van de verkoop van een pand.ABRvS 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:175. De weigering van het COA om informatie over de verbouwingskosten en de aankoopsom van een pand te verstrekken werd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ook gerechtvaardigd geacht.ABRvS 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:837. Derden zouden daarop hun onderhandelingspositie kunnen afstemmen omdat de informatie inzicht geeft in de prijs die het COA bereid is te betalen voor een pand.

Hierbij moet, indien gesteld wordt dat informatie over een afgesloten onderhandeling relevant is voor toekomstige onderhandelingen, dit concreet gemotiveerd worden. Een te algemene motivering zal door de rechter niet snel geaccepteerd worden.Rb. Midden-Nederland 26 juli 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:3626. In beginsel is deze uitzonderingsgrond aan de orde bij lopende, actuele onderhandelingen.ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:616, AB 2019/197, m.nt. P.J. Stolk.

Hiermee enigszins samenhangend is de taxatiewaarde van gebouwen. Deze uitzonderingsgrond biedt namelijk ook een grondslag om openbaarmaking van stukken te weigeren wanneer daar informatie in staat over de waardebepaling van een gebouw waardoor derden daarop hun onderhandelingsstrategie kunnen afstemmen.ABRvS 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:114, AB 2019/222, m.nt. M. West. Zo kan uit de taxatiewaarde afgeleid worden in hoeverre een gemeente bereid is om kosten voor bijzondere omstandigheden (zoals een dakrenovatie of asbestsanering) te dekken bij de renovatie van een pand en welke bandbreedte de gemeente bereid is qua prijs te hanteren na aftrek van de kosten van bijzondere omstandigheden. Andere partijen kunnen op de informatie over deze bandbreedte inspelen in toekomstige situaties waarin de gemeente een gebouw wil kopen of verkopen. Dit schaadt de belangen van de gemeente in kwestie.ABRvS 12 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1936. Een beroep op de economische of financiële belangen van de overheid in dergelijke situaties moet wel goed gemotiveerd worden en per zelfstandig onderdeel beoordeeld worden. Zo is een opsomming van kenmerken van wat er getaxeerd wordt van algemene aard, en kan niet gezegd worden dat openbaarmaking daarvan de economische of financiële belangen van een overheidsorgaan schaadt.ABRvS 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1158, AB 2021/235, m.nt. P.J. Stolk en Rb. Midden-Nederland 26 juli 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:3626.

Een voorschotbedrag voor de vergoeding van planschade kan niet op grond van deze uitzonderingsgrond achtergehouden worden.ABRvS 11 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH5536, AB 2009/142 en BR 2009/99. De omvang van de vergoeding voor planschade is objectief bepaalbaar en volgt duidelijk uit de wet. Informatie over een voorschotbedrag kan daarmee niet achtergehouden worden met het argument dat openbaarmaking tot meer verzoeken om vergoeding van planschade zal leiden.

De bescherming van (bijzondere) persoonsgegevens en de persoonlijke levenssfeer

De privacy van personen die betrokken zijn bij de documenten die onder een Woo-verzoek vallen wordt beschermd door de uitzonderingsgronden. De gegevens omtrent levensovertuiging, ras, politieke gezindheid en gezondheid etc. worden sowieso niet verstrekt. Deze gegevens vallen, evenals identificatienummers, onder een absolute uitzonderingsgrond (artikel 5.1 lid 1 aanhef en onder d en e). Bij identificatienummers moet in het bijzonder aan de burgerservicenummers worden gedacht. Sommige identificatienummers zijn al openbaar (bijvoorbeeld via het Handelsregister).

Voor andere privacygegevens geldt een relatieve uitzonderingsgrond die ziet op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Het gaat daarbij om gegevens die, direct of indirect,Rb. Midden-Nederland 5 maart 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:879 en ABRvS 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2622, AB 2021/344, m.nt. P.J. Stolk. herleidbaar zijn tot individuen. Hier kan gedacht worden aan persoonsnamen of adresgegevens. Maar ook beschrijvingen van een situatie waaruit de identiteit of het woonadres van iemand te herleiden is kunnen hieronder vallen. Het kan dus gaan om de gegevens (namen, handtekeningen, adressen etc.) van personen die betrokken zijn bij een grondtransactie of de aankoop en verkoop van onroerend goed door een overheidsorgaan. Ook hier geldt dat bepaalde persoonsgegevens al openbaar kunnen zijn via openbare registers. Per verzoek dient beoordeeld te worden of daar sprake van is. Zo zijn sinds een recente uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese UnieHvJ EU 22 november 2022, ECLI:EU:C:2022:912. de gegevens in het UBO-register tijdelijk niet meer openbaar toegankelijk. Kamerstukken II 2022/23, 31477, nr. 84.

Omdat sprake is van een relatieve uitzonderingsgrond zal altijd een afweging gemaakt moeten worden tussen enerzijds het belang om de persoonlijke levenssfeer van een of meerdere personen te beschermen en anderzijds het algemene belang om de informatie openbaar te maken voor eenieder. De persoon op wie de informatie ziet, is daarbij relevant. Voor ambtenaren geldt dat in beginsel voor hen de bescherming van de persoonlijke levenssfeer onverkort geldt. Daaronder valt ook informatie over het functioneren van de betreffende ambtenaar en informatie over het salaris.ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:445, AB 2016/169, m.nt. P.J. Stolk. Dit is weer anders voor ambtenaren die naar de aard van hun functie in de openbaarheid treden.ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6746, Gst. 2013/17, m.nt. C.N. van der Sluis. In dat geval zal bij de vereiste belangenafweging het belang van openbaarheid zwaarder wegen dan het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betreffende ambtenaar. Het moet dan wel betrekking hebben op de functie-uitoefening van de desbetreffende ambtenaar en niet diens privéaangelegenheden.ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:48, AB 2019/99, m.nt. P.J. Stolk.

Uit de rechtspraak volgt dat toezichthoudersABRvS 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1115, Gst. 2018/96, m.nt. C.N. van der Sluis. en ambtenaren die incidenteel optreden als procesvertegenwoordigersABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1231, AB 2019/273, m.nt. P.J. Stolk. niet naar de aard van hun functie in de openbaarheid treden.

Een taxateur is iemand die beroepsmatig naar buiten treedt om advies te geven, dat maakt dat bij een beroep op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer goed gemotiveerd moet worden waarom dat in een concreet geval zwaarder weegt dan het algemene belang van openbaarheid.ABRvS 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:175. Het feit dat een taxatierapport geadresseerd is aan een persoon (en dus niet aan een algemener publiek) lijkt daarbij wel relevant: in dat geval zal de naam van een taxateur sneller uit de openbaarheid gehouden kunnen worden.Rb. Amsterdam 28 april 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:3562. Bij een vakdeskundige en expertisehouder op het gebied van asbest wordt niet snel aangenomen dat de bescherming van diens persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het algemene belang van openbaarheid.ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4262.

Het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen

Onder de Wob werd vaak een beroep gedaan op de restcategorie: de onevenredige bevoordeling of benadeling van natuurlijke of rechtspersonen. Volgens de initiatiefnemers van de Woo gebeurde dit te pas en te onpas. Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 95-96. Daarom is deze uitzonderingsgrond in de Woo sterk geclausuleerd. In artikel 5.1 lid 5 Woo is bepaald dat alleen in uitzonderlijke gevallen hier een beroep op kan worden gedaan. Daarbij is het niet mogelijk om deze uitzonderingsgrond subsidiair ten grondslag te leggen aan de weigering bepaalde informatie te verstrekken. Dit laatste gebeurde onder de Wob regelmatig.

Nu werd deze uitzonderingsgrond onder de Wob ook regelmatig toegepast wanneer het goed functioneren van een bestuursorgaan in het geding was. Om te voorkomen dat de bescherming van dit belang verloren zou gaan vanwege de clausulering van de onevenredige benadeling is een nieuwe, relatieve, uitzonderingsgrond in het leven geroepen. Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 92. Dit kan van toepassing zijn bij toezichthouders, de rijksrechercheABRvS 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879. of de rekenkamer,Rb. Midden-Nederland 21 april 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:2253. die bij het uitvoeren van hun werkzaamheden afhankelijk zijn van inlichtingen die ze ontvangen. Dreigende openbaarmaking van dergelijke inlichtingen kan maken dat in de toekomst terughoudend of niet verklaard wordt. Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 93. Ook kan deze uitzonderingsgrond in het geding zijn wanneer een overheidsorgaan in overleg treedt met andere overheidsorganen of met derden over een bepaalde kwestie (bijvoorbeeld een voorgenomen verkoop van een pand of een erfpachtkwestie). Een dergelijk overleg is niet altijd te kwalificeren als intern beraad of de daar gewisselde informatie zal niet altijd volledig uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaan. In dergelijke situaties kan het belang van vertrouwelijkheid als voorwaarde voor het goed functioneren van het overheidsorgaan zwaarder wegen dan het algemene belang van openbaarheid. Dat zal dan wel goed en concreet gemotiveerd moeten worden. Voorop staat dat ook bij deze relatieve uitzondering een gedegen motivering is vereist.Rb. Midden-Nederland 5 oktober 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:4090.

De bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen

Documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad vereisen een aparte beoordeling. Persoonlijke beleidsopvattingen die in dergelijke documenten staan worden als hoofdregel niet verstrekt. Artikel 5.2 lid 1 specificeert wat hieronder verstaan moet worden: ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad. Hierbij kan gedacht worden aan adviesnota’s van ambtenaren over de verkoop van een pand,ABRvS 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:175. memo’s, voorstellen en adviezen over een grondruil en de compensatie van voormalige eigenaren van een perceel in het kader van deze grondruil.Rb. Midden-Nederland 26 juli 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:3626. Ook noemt deze bepaling expliciet wat niet als persoonlijke beleidsopvatting wordt gezien: feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

Onder intern beraad moet in de eerste plaats gedacht worden aan overleg binnen een bestuursorgaan of binnen een kring van bestuursorganen. Bij dit overleg kunnen ook derden betrokken zijn, denk hierbij aan een advocaat.ABRvS 21 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2132, AB 2011/344, m.nt. P.J. Stolk en ABRvS 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1542, AB 2022/228, m.nt. P.J. Stolk. Voorwaarde daarbij is dat deze derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid te adviseren over een bestuurlijke aangelegenheid.ABRvS 14 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3459, AB 2018/460, m.nt. P.J. Stolk.

Net als onder de Wob geeft de Woo bestuursorganen de bevoegdheid om informatie over persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd te verstrekken. Onder de Wob was er een praktijk ontstaan waarbij bestuursorganen met een minimale motivering geen gebruik maakten van deze bevoegdheid. De bestuursrechter ging hierin mee.ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610, AB 2020/428, m.nt. P.J. Stolk. Het bestuursorgaan stelde simpelweg dat het geanonimiseerd openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen niet de goede en democratische bestuursvoering diende. Ambtenaren zouden zich minder vrij voelen aanbevelingen of advies te geven wanneer dit openbaar dreigde te worden.

Mede onder invloed van het toeslagenschandaal en Ongekend Onrecht lijkt de bestuursrechter inmiddels strenger: het al dan niet gebruikmaken van de bevoegdheid om informatie over persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar te maken behoeft een motivering.ABRvS 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399, JB 2021/65, AB 2021/283, m.nt. A. Drahmann en M.H.A. Bakkum, Gst. 2021/82, m.nt. C.N. van der Sluis en ABRvS 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1995, AB 2022/297, m.nt. P.J. Stolk. Hier komt nog bij dat de Woo in artikel 5.2 lid 3 bepaalde bestuursorganen verplicht om persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar te maken wanneer het ziet op formele bestuurlijke besluitvorming. Dit laatste begrip is niet gedefinieerd in de wet zelf. Maar volgens de toelichting gaat het om alle besluiten die bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de beleidsevaluatie.Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 101. Er zit ook een escape in voor het bestuursorgaan: wanneer het voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad door de openbaarmaking kan het geanonimiseerd openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen achterwege blijven. Hoe dit in de praktijk gaat uitwerken zal afgewacht moeten worden.

Milieu-informatie

Milieu-informatie heeft een speciale status en vormt daarmee ook een aparte categorie van informatie. Vanwege het Verdrag van Aarhus moet informatie die als milieu-informatie kwalificeert eerder openbaar gemaakt worden. Dit komt in de Woo op verschillende manieren tot uitdrukking.

Eerst moet kort worden stilgestaan bij de definitie van ‘milieu-informatie’. Ingevolge artikel 2.1 Woo wordt aangesloten bij artikel 19.1a Wet milieubeheer. Dit is een erg ruime definitie. Kort door de bocht gaat het om alle informatie over de toestand van het milieu en factoren en maatregelen die deze toestand beïnvloeden, inclusief de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens. De inspectiegegevens met betrekking tot asbestgerelateerde overtredingen vallen ook onder dit begrip.ABRvS 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2086, BR 2017/95, m.nt. R. Olivier. Informatie over de toepassing van TGG (thermisch gereinigde grond) in het kader van het aanleggen van een zeedijk en zeewering is ook milieu-informatie.ABRvS 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1995, AB 2022/297, m.nt. P.J. Stolk. Het betreft immers informatie over de toestand van de bodem, waaronder informatie over maatregelen (beleidsmaatregelen, plannen, akkoorden etc.) die zien op de toestand van de bodem. Overzichtskaarten met daarop enkel de afbakening van een gebied in het kader van bodemvervuiling vormen dan weer geen milieu-informatie.Rb. Midden-Nederland 4 september 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:4132. Een convenant over de verdeling van de kosten tussen de Staat, de provincie Noord-Holland en de gemeente Haarlem van de sanering van de bodem van een bedrijventerrein is niet te kwalificeren als milieu-informatie.ABRvS 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1183, AB 2014/146, m.nt. E.J. Daalder.

Verschillende uitzonderingsgronden worden anders toegepast bij milieu-informatie. Zo kan bedrijfsvertrouwelijke milieu-informatie alleen dan niet verstrekt worden wanneer er sprake is van ernstige schade en het algemene belang van openbaarheid niet opweegt tegen deze schade (artikel 5.1 lid 6). De bescherming van economische en financiële belangen kan alleen ingeroepen worden als er sprake is van handelingen met een vertrouwelijk karakter. De onevenredige benadeling, waarvan het toepassingsbereik al sterk ingeperkt is onder de Woo, kan bij milieu-informatie al helemaal niet meer ingeroepen worden (artikel 5.1 lid 5) en persoonlijke beleidsopvattingen worden ook eerder openbaar gemaakt (artikel 5.2 lid 4).

Eén categorie milieu-informatie verdient aparte vermelding: emissiegegevens. De uitzonderingsgronden uit artikel 5.1 lid 1 en 2 Woo zijn niet van toepassing op deze emissiegegevens (artikel 5.1 lid 7). Dit betekent dat emissiegegevens sowieso openbaar gemaakt moeten worden onder de Woo. Wat wordt onder emissiegegevens verstaan? Het gaat niet alleen om gegevens over de daadwerkelijke uitstoot van emissies, maar ook gegevens over de invloed van die emissies op het milieu en de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van daadwerkelijke of voorzienbare emissies, die aan besluitvorming ten grondslag ligt, klopt.HvJ EU 23 november 2016, ECLI:EU:C:2016:890, M en R 2017/24, m.nt. M.G.W.M. Peeters; HvJ EU 23 november 2016, ECLI:EU:C:2016:889, M en R 2017/25, m.nt. M.G.W.M. Peeters en ABRvS 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211, AB 2018/48, m.nt. H.D. Tolsma, Gst. 2018/8, m.nt. C.N. van der Sluis. Het moet daarbij gaan om daadwerkelijke of voorzienbare emissies.Rb. Noord-Nederland 28 juni 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:2999. Locatiegegevens kunnen ook onder de definitie van emissiegegevens vallen.ABRvS 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:153, AB 2021/75, m.nt. P.J. Stolk, BR 2021/52, m.nt. A. Drahmann e.a., M en R 2021/45, m.nt. B. Arentz en ABRvS 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:128, AB 2022/73, m.nt. P.J. Stolk, M en R 2022/38, m.nt. B. Arentz. Een emissie heeft immers een bron en de locatie van die bron kwalificeert daarmee als informatie over emissies.

Actieve openbaarmaking

In de praktijk gaat de aandacht vooral uit naar passieve openbaarheid. Het uit eigen beweging openbaar maken van informatie door de overheid verdient hier zeker ook aandacht. Vanuit de politiek bestaat de wens om de praktijk van actieve openbaarmaking te versterken. De initiatiefnemers van de Woo delen deze ambitie en hebben in de Woo getracht de praktijk van actieve openbaarmaking te stimuleren en te versterken. Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 47-53.

In hoofdstuk 3 van de Woo is in artikel 3.1 een algemene inspanningsverplichting opgenomen voor het bestuursorgaan om ‘bij de uitvoering van zijn taak’ de bij hem berustende informatie voor eenieder openbaar te maken. Daarbij gaat het in ieder geval om ‘informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie’. Daarbij wordt opgemerkt dat deze informatie actief openbaar wordt gemaakt ‘indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is’. Daarnaast moeten de uitzonderingsgronden uit artikel 5.1 en 5.2 Woo ook niet aan openbaarmaking in de weg staan en moet er met de openbaarmaking een redelijk doel worden gediend. Met andere woorden: er zijn categorieën van informatie waarbij het veel (geld en/of inspanning) kost om dit openbaar te maken terwijl het relatief weinig oplevert aan relevante informatie. Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 52.

Daarbij dient goed in het achterhoofd gehouden te worden dat actieve openbaarmaking in de zin van artikel 3.1 Woo een besluit kan opleveren.Zie ook ABRvS 31 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX6362, AB 2006/329, m.nt. P.J. Stolk en Gst. 2006/169, m.nt. R. Kooper. Zo bepaalt artikel 3.1 lid 3 dat belanghebbenden die naar verwachting bezwaren hebben tegen de voorgenomen actieve openbaarmaking een zienswijze moeten kunnen geven over de voorgenomen openbaarmaking. Daarbij schrijft lid 4 voor dat deze belanghebbenden op de hoogte gebracht moeten worden van het tijdstip van openbaarmaking van de betreffende informatie. Expliciet wordt vermeld dat dit een besluit betreft (waar dus bezwaar en beroep tegen mogelijk is).

De algemene inspanningsverplichting voor de overheid om informatie uit zichzelf openbaar te maken wordt verder ingevuld met artikel 3.3 Woo. In deze zeer uitgebreide bepaling is een reeks van in totaal zeventien categorieën informatie opgenomen die verplicht actief openbaar gemaakt moeten worden. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen categorieën informatie (in lid 1) die in ieder geval openbaar gemaakt moeten worden en categorieën informatie (in lid 2) die actief openbaar gemaakt worden voor zover de uitzonderingsgronden uit artikel 5.1 en 5.2 hier niet aan in de weg staan. Bij de categorieën in lid 1 kan gedacht worden aan (de ontwerpen van) wetten, algemeen verbindende voorschriften en andere besluiten van algemene strekking en informatie over de bereikbaarheid van het bestuursorgaan (inclusief de wijze waarop een Woo-verzoek kan worden gedaan). Veelal betreft dit informatie die al openbaar werd gemaakt. Bij de categorieën in lid 2 gaat het onder meer om ter behandeling binnengekomen stukken bij de Kamers en verenigde vergadering der Staten-Generaal, provinciale staten, gemeenteraden etc., agenda’s en besluitenlijsten van vergaderingen van de ministerraad, gedeputeerde staten, colleges van B&W etc., adviezen, convenanten, jaarplannen en jaarverslagen van bestuursorganen en beschikkingen. Bij de categorie beschikkingen zijn vervolgens weer 21 categorieën beschikkingen uitgezonderd. Zo zijn beschikkingen over tegemoetkoming in schade en nadeelcompensatie, beschikkingen inzake de registratie in een openbaar register en beschikkingen inzake de uitvoering van regels inzake belastingen, heffingen, leges en vergelijkbare belastingverplichtingen uitgezonderd. Beschikkingen inzake de oplegging van een bestuurlijke herstelsanctie die betrekking heeft op het omgevingsrecht moeten dan weer wel actief openbaar gemaakt worden.

De verplicht actief openbaar te maken documenten moeten eletronisch, op een algemeen toegankelijke wijze door middel van een door de Minister van BZK in stand gehouden digitale infrastructuur bekend worden gemaakt (artikel 3.3b). Dat zou eerst via het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI) worden gedaan maar bij brief van 23 december 2022 heeft de minister aangegeven dat de techneuten weer naar de tekentafel moeten. Vooralsnog wordt toegewerkt naar een andere, minder uitgebreide wijze (ieder bestuursorgaan op zijn eigen website) van het ontsluiten van informatie op één plek.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-binnenlandse-zaken-en-koninkrijksrelaties/documenten/kamerstukken/2022/12/23/kamerbrief-met-reactie-op-advies-over-platform-open-overheidsinformatie.

Nu een en ander nog even duurt zullen de verplichtingen die uit artikel 3.3 Woo voortvloeien gefaseerd in werking treden. Naar verwachting zal in 2023 begonnen worden met het verplicht openbaar maken van bereikbaarheidsgegevens van het bestuursorgaan (inclusief de wijze waarop een Woo-verzoek ingediend kan worden), vergaderstukken van vertegenwoordigende lichamen van decentrale overheden, convenanten en Woo-verzoeken (inclusief de schriftelijke beslissingen op die verzoeken en de daarbij verstrekte informatie). Kamerstukken II 2021/22, 33328, nr. 43. Zie verder over de uitdagingen rond actieve openbaarmaking C.N. van der Sluis, ‘Actieve openbaarmaking: goed bedoeld, kennelijk nodig, maar moet het op deze manier?’, TvCR 2022, afl. 3, p. 238-245.

Slot

Zoals in de inleiding al gezegd heeft op 1 mei 2022 de Woo de Wob vervangen. Met name op het gebied van de actieve openbaarmaking zal de Woo meer gaan vragen van bestuursorganen. Een hele rits aan categorieën informatie zal op termijn verplicht actief openbaar gemaakt moeten worden onder de Woo. Onder de Wob gold er geen plicht tot actieve openbaarmaking. Ook bij de passieve openbaarmaking brengt de Woo de nodige veranderingen met zich mee. Zo kan de beslistermijn nog maar met twee in plaats van vier weken verdaagd worden en moet dit altijd gemotiveerd worden. Daarnaast kadert de Woo de definitie van persoonlijke beleidsopvatting meer in dan onder de Wob het geval is en hebben sommige bestuursorganen in beginsel de plicht persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar te maken. Hoe deze veranderingen in de praktijk zullen uitpakken en of daarmee gezegd kan worden dat de openbaarheidspraktijk erop vooruit zal gaan is nu nog lastig te zeggen. Veel zal ook afhangen van de wil en kunde van bestuursorganen om de openbaarheidspraktijk te verbeteren. Het op orde krijgen van de informatiehuishouding is daarbij een essentieel onderdeel.

Het mag duidelijk zijn dat de Woo het nodige vraagt en zal blijven vragen van overheden. Ook wanneer de overheid actief is op de vastgoedmarkt, bezig is met gebiedsontwikkeling of de aan- en verkoop van grond zal ze zich bewust moeten zijn van het feit dat informatie hierover onder de Woo valt. Ook voor andere (markt)partijen vormt de Woo een dankbaar middel om informatie te verkrijgen of een vloek omdat een project wordt gefrustreerd door informatieverzoeken of omdat vertrouwelijke informatie openbaar gemaakt dreigt te worden. Bewustzijn van de Woo, zowel wat betreft de mogelijkheden alsmede wat betreft de gevaren is dan ook onontbeerlijk.