Hoe een voorlopige voorziening veel (stik)stof kan doen opwaaien

Er was om verschillende redenen veel te doen om de Dutch Formula 1 Grand Prix 2021 op Circuit Zandvoort. Dit evenement is ook vanuit omgevingsrechtelijk perspectief bijzonder interessant, met name vanwege de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland van 31 augustus 2021 over het al dan niet schorsen van de Wnb-vergunning die aan het Circuit Zandvoort was verleend. De voorzieningenrechter besloot op grond van een financiële belangenafweging om deze Wnb-vergunning niet te schorsen ondanks dat er nog geen volledige zekerheid was verkregen over de mogelijke (negatieve) stikstofeffecten van het Circuit Zandvoort en de Grand Prix voor de natuur. Dit is een opvallende uitspraak aangezien dit mogelijk strijdig is met het (Europese) voorzorgsbeginsel en in het licht van jurisprudentie die eerder is gewezen over een dergelijke (financiële) belangenafweging bij een voorlopige voorziening. Deze uitspraak roept dan ook de nodige vragen op. In deze rubriek zal daarom nader op deze uitspraak worden ingegaan.Deze bijdrage is afgesloten op 3 september 2021.

1.Inleiding

Eerder dit jaar verscheen in Vastgoedrecht reeds een lezenswaardig overzichtsartikel over de stand van zaken rondom de stikstofproblematiekA. de Snoo & N. Lange, ‘Stikstof en vastgoed: hoe kan het wel’, VGR 2021, afl. 1, p.20-26. sinds de inmiddels befaamde PAS-uitspraken.ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604. Ook de voorbije maanden volgden de ontwikkelingen met betrekking tot het stikstofdossier zich weer snel op. Er waren onder meer nieuwe ontwikkelingen met betrekking tot: intrekkingsverzoekenRb. Noord-Nederland 19 april 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:1466, M en R 2021/72, m.nt. A.A. Freriks., de openbaarmaking van locatiegegevensRb. Noord-Nederland 25 juni 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:2715, M en R 2021/89, m.nt. B. Arentz., de tenaamstelling c.q. overdracht van een Wnb-vergunningABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, JM 2021/41. en voorbereidingsproceduresABRvS 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1163.. De zaak die echter wellicht het meeste (stik)stof deed opwaaien was de recente uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland over de Dutch Formula 1 Grand Prix 2021 (Grand Prix).Rb. Noord-Holland (vzr.) 31 augustus 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:7411. Deze uitspraak heeft ook de nodige aandacht in de media gekregen.Zie: nos.nl/collectie/13874/artikel/ 2395901-formule-1-zandvoort-gaat-door-belang-organisatie-weegt-

zwaarder. Het betrof hier het verzoek van de Coöperatie Mobilisation for the Environment (MOB) om de vergunning die op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) door de provincie Noord-Holland aan het Circuit Zandvoort was verleend te schorsen in afwachting van de uitkomsten van het StAB-onderzoek in de bodemprocedure. De voorzieningenrechter wees dit verzoek echter af. Deze uitspraak is opmerkelijk aangezien deze mogelijk strijdig is met het (Europese) voorzorgsbeginsel en tevens in het licht van jurisprudentie die eerder over een dergelijke (financiële) belangenafweging bij een voorlopige voorziening is gewezen. In deze bijdrage zal daarom nader worden ingegaan op deze opvallende uitspraak en de gevolgen voor de (vastgoed)praktijk.

2.De achtergrond van deze procedure en het geschil

Bij besluit van 25 oktober 2019 is aan Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V. door gedeputeerde staten van Noord-Holland een Wnb-vergunning verleend voor het in gebruik hebben van Circuit Park Zandvoort (inclusief de Grand Prix van september 2021) alsmede voor het uitvoeren van werkzaamheden ten behoeve van een aantal wijzigingen op en rond het terrein van het circuit.Artikel 2.7 lid 2 Wnb. Sindsdien houdt deze vergunning de gemoederen behoorlijk bezig en zijn er door onder andere MOB diverse procedures gestart.Er is door de Rechtspraak zelfs een aparte website opengesteld waarin alle procedures rondom Circuit Zandvoort zijn weergegeven: rechtspraak.nl/

Bekende-rechtszaken/

circuitzandvoort/Paginas/default.aspx. Op 1 november 2019 verzocht MOB om een voorlopige voorziening tegen deze vergunning.Rb. Noord-Holland 1 november 2019, ECLI:NL:RBNHO:2019:9146, JNA 2019/125, m.nt. D. van der Meijden. Dit verzoek werd afgewezen en de bezwaren van MOB ten aanzien van de vergunningssituatie, passende beoordeling en de juistheid van de deskundigenrapportages werden in de beslissing op bezwaar van 27 februari 2020 ongegrond verklaard. MOB ging in beroep tegen dit besluit. In deze bodemprocedure vond op 1 juli 2021 een zitting plaats. Op 8 juli 2021 besloot de rechtbank vanwege de complexiteit advies te vragen aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) over de vraag of de verwachte uitstoot van stikstof binnen de normen blijft.Zie: rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Rechtbanken/Rechtbank-Noord-Holland/Nieuws/Paginas/Rechtbank-heropent-onderzoek-in-zaken-Circuit-Zandvoort.aspx. De StAB zou binnen drie maanden met haar bevindingen moeten komen (uiterlijk oktober 2021). Deze uitkomsten zouden dus mogelijk pas ná de Grand Prix beschikbaar worden.

Gelet op de gevolgen en maatregelen van de COVID-19-pandemie was het lang onduidelijk of de Grand Prix, al dan niet in aangepaste vorm, doorgang kon vinden. Op 13 augustus 2021 gaf het kabinet uiteindelijk alsnog toestemming voor het organiseren van de Grand Prix met publiek.Zie: nos.nl/collectie/13874/artikel/ 2393599-groen-licht-voor-formule-1-zandvoort-begin-september. Dit bericht vormde voor MOB de aanleiding om op eveneens 13 augustus 2021 via een nieuwe voorlopige voorziening de rechtbank te verzoeken om de vergunning te schorsen in afwachting van de uitkomst van het onderzoek van de StAB dan wel om Circuit Zandvoort te verplichten geen raceauto’s zonder katalysator toe te laten op het circuit of om de Grand Prix zonder publiek te laten plaatsvinden.

In het kader van deze voorlopige voorzienig werden er door MOB de volgende twee inhoudelijke gronden naar voren gebracht. Allereerst dat onaanvaardbare ecologische schade dreigt in het naastgelegen Natura 2000-gebied ‘Kennemerland-Zuid’ als gevolg van een ernstige toename van stikstofdeposities en dat de besluitvorming niet gebaseerd had mogen worden op de in dat kader opgestelde rapportages, nu uit een second opinion is gebleken dat door de vergunde exploitatie van het circuit een aanzienlijke toename van stikstofdeposities zal optreden ten opzichte van de gestelde referentiesituatie. Daartoe heeft MOB aangevoerd dat een Wnb-vergunning uitsluitend kan worden verleend, indien zekerheid is verkregen dat geen significante negatieve gevolgen optreden als gevolg van het beoogde project (in de zin van de Wnb). Dit is, volgens MOB, geenszins gebleken.

De tweede grond ziet op het feit dat het in de vergunning opgenomen ‘stikstofplafond’ (vergunningsvoorschrift 5) niet handhaafbaar is, nu deze en de dreigende stikstofemissies niet kunnen worden vastgesteld.

3.De uitspraak in voorlopige voorziening

De voorzieningenrechter stelde in de beoordeling van het geschil voorop dat:

‘de voorzieningenprocedure zich naar haar aard in beginsel bezwaarlijk leent voor een inhoudelijk diepgaande beoordeling van het ingestelde beroep in volle omvang. Daarvoor is de bodemprocedure bedoeld.’Rb. Noord-Holland (vzr.) 31 augustus 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:7411, r.o. 4.

De voorzieningenrechter motiveerde dit door te overwegen dat de juistheid van de door MOB aangevoerde gronden niet is vast te stellen zonder aanvullend onderzoek. Een prognose over een mogelijke uitkomst van het StAB-onderzoek achtte de voorzieningenrechter namelijk nog volstrekt ‘hypothetisch’ en onvoldoende ver gevorderd. Daar voegde de voorzieningenrechter wel aan toe:

‘Dit zou slechts anders zijn indien ook zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht zeer ernstig zou moeten worden betwijfeld of het door verweerder ingenomen standpunt juist is en of de Wnb-vergunning in een bodemprocedure in stand zal blijven.’Rb. Noord-Holland (vzr.) 31 augustus 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:7411, r.o. 4.

Bij gebreke van deze duidelijkheid beperkte de voorzieningenrechter zich daarom tot een belangenafweging tussen: (i) het natuurbelang, meer in het bijzonder het voorkomen van ecologische schade aan het naastgelegen Natura 2000-gebied en (ii) het financiële belang van het doorgaan van de Grand Prix. Daarbij oordeelde de voorzieningenrechter als volgt:

‘de grand prix [is] thans vrijwel volledig georganiseerd, dat hiervoor zeer forse investeringen zijn gedaan en dat het in dit stadium (ongeveer één week voor aanvang) alsnog niet doorgaan van de grand prix direct zou leiden tot zeer grote schade. Dat een en ander – zoals ook door CZ is betoogd – vrijwel onomkeerbaar zou leiden tot een faillissement acht de voorzieningenrechter verre van ondenkbeeldig.’Rb. Noord-Holland (vzr.) 31 augustus 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:7411, r.o. 5.

De voorzieningenrechter gaf daarbij aan dat:

‘nu het rechtmatigheidsoordeel nog volledig open ligt, moet onder deze omstandigheden naar het oordeel van de voorzieningenrechter de belangenafweging in het voordeel van de grand prix uitvallen.’Rb. Noord-Holland (vzr.) 31 augustus 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:7411, r.o. 6.

De voorziening werd dan ook afgewezen en zodoende kon de Grand Prix doorgang vinden.

De tweede grond hield overigens ook geen stand vanwege het feit dat het aangevallen voorschrift een controlevoorschrift is dat met ingang van 2021 verplicht om vóór 1 februari van het eerstvolgende jaar (2022) te rapporteren over de emissie en bijbehorende depositie van alle gebruikte mobiele bronnen over het voorgaande jaar. Dit voorschrift kon daarom niet ter discussie worden gesteld in deze voorlopige voorziening.

Deze uitspraak betekent overigens niet dat ook de toekomstige activiteiten van Circuit Zandvoort zijn veiliggesteld.Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat er geen beroep mogelijk is tegen een uitspraak inhoudende een voorlopige voorziening. Hiervoor dient de uitspraak in de bodemprocedure namelijk nog te worden afgewacht. Het is daarbij mogelijk wel behulpzaam dat de StAB voor deze beoordeling de data van deze Grand Prix kan gebruiken, waardoor een getrouwer beeld ontstaat over de eventuele significante effecten voor de natuur.

4.Enkele observaties voor de praktijk

Hoe zeer de uitkomst tegen de praktische en maatschappelijke achtergrond van dit geschil is te begrijpen, voelt deze uitspraak toch als een doelredenering die juridisch gezien de nodige vragen oproept.

Het voorzorgscriterium

Het eerste dat opvalt is dat deze uitspraak strijdig lijkt te zijn met het voorzorgscriterium zoals dat is geformuleerd in artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn.Zie in dit kader meer uitgebreid: R. Kegge, ‘Het voorzorgsbeginsel in de Habitatrichtlijn en een programmatische aanpak van de stikstofcrisis: water en vuur?’, NtER 2021, afl. 3-4. Dit luidt:

‘Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4,Artikel 6 lid 4 Habitatrichtlijn: ‘Indien een plan of project, ondanks de negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of voor het milieu wezenlijk gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.’ geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.’

Het voorzorgscriterium dat in dit artikel besloten ligt beoogt juist een streng toestemmingscriterium. Een minder streng toetsingscriterium zou – aldus het Europese Hof – de beoogde verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de gebieden immers niet voldoende kunnen garanderen.Zie: ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604. Dit wordt ook door MOB aangedragen. In de uitspraken van het Europese Hof en de Afdeling wordt nadrukkelijk geoordeeld dat deze strikte uitleg als volgt dient te worden begrepen:

‘(…) na een grondige en volledige toetsing van de wetenschappelijke deugdelijkheid van die beoordeling kan worden gegarandeerd dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat geen van de plannen of projecten schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied.’ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, o.a. r.o. 5.2.

Deze zekerheid lijkt in het onderhavige geval echter niet te zijn verkregen. In het licht van de gedane onderzoeken (met name de contra-expertise) en de overwegingen uit de PAS-uitspraak zou op zijn minst beargumenteerd kunnen worden dat in het onderhavige geval geen sprake is van het kunnen garanderen dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat. Daarbij geldt ook dat de (passende) beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de plannen of projecten voor het betrokken beschermde gebied wegnemen.ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 5.2. In het onderhavige geval lijkt dit toch niet zo zeker te zijn. Dit was immers nu juist het hele geschilpunt tussen partijen en de onzekerheid was nog zo groot dat er aanleiding was de StAB een nieuw onderzoek te laten doen.

De voorzieningenrechter passeert deze discussie en gaat enkel in op de – voor discussie vatbare – weging van belangen. Het oordeel omzeilt daarmee de strenge toetsing die, gelet op het voorzorgsbeginsel, mogelijk plaats had moeten vinden.R. Kegge, ‘Het voorzorgsbeginsel in de Habitatrichtlijn en een programmatische aanpak van de stikstofcrisis: water en vuur?’, NtER 2021, afl. 3-4. Hoewel het in het onderhavige geval een voorlopige voorziening betreft en geen bodemprocedure, vormt dit geen reden om aan te nemen dat – mede gelet op de absolute aard van het voorzorgsbeginsel – een andere, lichtere maatstaf zou moeten gelden.Er is mij geen jurisprudentie bekend waaruit volgt dat voor een voorlopige voorziening een andere maatstaf geldt. Dit geldt wellicht temeer indien sprake is van een eenmalig evenement dat mogelijk juist leidt tot een piekbelasting met significante en onomkeerbare effecten voor de natuur. Het valt daarbij op dat de voorzieningenrechter het kennelijk niet passend acht indringender te toetsen, nu de bodemprocedure in afwachting van het StAB-onderzoek nog loopt. Het omgedraaide zou echter evengoed betoogd kunnen worden, namelijk dat hangende het onderzoek in ieder geval geen activiteiten mogen plaatsvinden die de stikstofemissies verhogen met mogelijk (significante) negatieve gevolgen voor het relevante Natura 2000-gebied.

De belangenafweging

Het tweede dat opvalt is de gehanteerde belangenafweging zelf. In deze afweging wordt het financiële belang (faillissementsrisico) van Circuit Zandvoort vooropgesteld, waarbij het natuurbelang (onherstelbare natuurschade) in zijn geheel niet wordt betrokken in de beoordeling. Dit is – mede in het licht van het voornoemde voorzorgscriterium en de nadrukkelijke twijfel die bestaat over de effecten voor de natuur – toch opmerkelijk. Dit geldt temeer nu de natuurbelangen verder ook niet inhoudelijk zijn betrokken in de beoordeling. Volstaan wordt met het procedurele punt dat in de beroepsprocedure het onderzoek is heropend en de StAB nog bezig is, maar tot een inhoudelijke toetsing komt het niet. Dit was wellicht ook lastig nu de onderzoeken over de eventuele (nadelige) effecten voor de natuur ontbraken, maar het is twijfelachtig of het evidente financiële belang van het Circuit Zandvoort dan zonder meer voorop kan worden gesteld.Hier speelt immers niet het beroep op artikel 6 lid 4 Habitatrichtlijn.

De financiële gevolgen en risico’s van een niet-onherroepelijke vergunning

Ten derde is het toch ook opvallend te noemen dat in voorlopige voorzieningen, waarin negatieve financiële gevolgen als belang worden aangevoerd, daar doorgaans zeer terughoudend mee wordt omgegaan en daarbij veelal een hoge bewijslast wordt gehanteerd.Zie in dit kader ook het blog: alexadvocaten.nl/ruimtelijke-ordeningsrecht-omgevingsrecht-pps/grand-prix-wie-betaalt-de-prijs/. Het is immers vaste rechtspraak dat een louter financieel belang geen aanleiding geeft tot het treffen van een voorlopige voorziening. Dit is enkel anders indien sprake is van een acute financiële noodsituatie die zou nopen tot het maken van een uitzondering op deze hoofdregel.Zie bijvoorbeeld: ABRvS 16 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:753; Rb. Den Haag 14 april 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:3868. Hoewel, een acute financiële noodsituatie inderdaad niet ‘verre van ondenkbeeldig’Rb. Noord-Holland (vzr.) 31 augustus 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:7411, r.o. 5. is in dit geval, lijkt doorgaans toch een indringendere (financiële) onderbouwing te worden vereist. Er zijn namelijk nog best scenario’s denkbaar dat – ondanks de zware financiële schade – een faillissement afgewend zou kunnen worden. De drempel lijkt in dit geval beduidend lager te zijn gelegd. Deze uitspraak biedt daarmee mogelijk ook voor andere procedures een dankbaar aanknopingspunt, bijvoorbeeld aan houders van Wnb-vergunningen die worden geconfronteerd met schorsingsverzoeken.

Daarnaast kan de vraag gesteld worden of dergelijke risico’s niet voor rekening en risico van de vergunninghouder zouden moeten komen, nu de vergunninghouder een dergelijk evenement/project organiseert op basis van een (nog) niet-onherroepelijke vergunning. Deze lijn vormt immers in principe de vaste rechtspraak.Zie ter vergelijking in het kader van de Wabo o.a.: ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4372. De keuze om op basis van een niet-onherroepelijke vergunning toch door te gaan heeft nu tot gevolg dat de voorzieningenrechter voor voldongen feiten wordt gesteld en zich daardoor (kennelijk) genoodzaakt ziet om de belangenafweging in het voordeel van Circuit Zandvoort te laten uitvallen. Deze overweging lijkt te impliceren dat het dus loont om de onherroepelijkheid van een vergunning niet af te wachten om dientengevolge in een eventuele voorlopige voorziening een beroep te kunnen doen op de financiële gevolgen van het ongedaan maken van de reeds uitgevoerde activiteiten.

5.Conclusie

Hoewel de voorzieningenrechter in de onderhavige procedure een maatschappelijk lastige afweging moest maken en iedere andere uitspraak – mede bij gebreke van verdere rapportages – vermoedelijk ook op kritiek had kunnen rekenen, roept de uitspraak desondanks toch de nodige vragen op in het licht van (i) het voorzorgscriterium; (ii) de belangenafwegingen; en (iii) de weging van het financiële belang.

De vraag is of deze uitspraak daadwerkelijk als koerswijziging moet worden gezien. Dit zal – mijns inziens – niet het geval zijn, aangezien de uitspraak in deze specifieke en uitzonderlijke context dient te worden bezien. Deze uitspraak biedt echter wel aanknopingspunten voor een argumentatielijn in andere procedures waar, vanwege financiële belangen, kan worden betoogd dat ook afgezien zou moeten worden van een schorsing van een project of Wnb-vergunning. In die context kan dit wel een precedent zijn, namelijk dat in weerwil van de Wnb (voorzorgsbeginsel) toch om financiële redenen kan worden aangevangen met een vergund project. Dit zou ook voor bepaalde vastgoedontwikkelingen een bruikbare argumentatielijn kunnen zijn. Deze argumentatielijn gaat mogelijk ook verder dan enkel het Wnb-kader. Dit vanwege het feit dat deze uitspraak de allocatie van het risico van een niet-onherroepelijke vergunning – in het licht van de financiële consequenties – minder strikt lijkt toe te passen dan in eerdere rechtspraak het geval was. De argumentatielijn zou dan ook in het kader van een verzoek tot schorsing van een omgevingsvergunning kunnen worden aangevoerd. Een dergelijke argumentatielijn zou bijvoorbeeld reeds bruikbaar kunnen zijn in geval van een voorlopige voorziening bij de toepassing van artikel 6.2 Wabo (een vervroegde inwerkingtreding van de omgevingsvergunning).

Daarbij komt toch ook de vraag op of deze uitspraak ook zo was uitgevallen indien het een ander project had betroffen, bijvoorbeeld een agrariër die om financiële redenen aanvoert dat hij moet kunnen blijven produceren of moet kunnen starten met activiteiten die mogelijk natuurschade meebrengen. Het is in ieder geval niet geheel uit te sluiten dat deze uitspraak maatschappelijke gevoelens van rechtsongelijkheid kan aanwakkeren, wanneer andere rechtssubjecten in de toekomst wel met een schorsing of intrekking van hun vergunningen of projecten worden geconfronteerd.Zie bijvoorbeeld de discussie die reeds is ontstaan om het mogelijk willen intrekken van Wnb-vergunningen van bepaalde agrariërs: nos.nl/artikel/2397745-landsadvocaat-wil-boeren-die-te-veel-uitstoten-vergunning-afnemen.

Het is vooral te hopen dat de StAB op korte termijn met de uitkomsten van de onderzoeken komt. Hopelijk heeft de afgelopen Grand Prix dan in ieder geval bijgedragen aan het verduidelijken van de uitkomsten van dit onderzoek. Dit zodat er volgend jaar mogelijk een Grand Prix kan plaatsvinden op basis van een onherroepelijke (rechtmatige) Wnb-vergunning, zodat Max Verstappen zijn titel op Circuit Zandvoort in 2022 kan prolongeren.