Inleiding
Op 8 april 2022 wees de kortgedingrechter een vonnis dat veel pennen in beweging bracht.
Zie ook ons eerder geschreven artikel over dit vonnis: I. Wind-Middel & J. Lozeman, ‘Stop, verboden te procederen’, VGR 2022, afl. 6, p. 179-194.
Kort gezegd werd in een civiele procedure een procedeerverbod opgelegd aan een stichting in een bestuursrechtelijke beroepsprocedure.Rb. Noord-Holland 8 april 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:3145.
De stichting was belanghebbende bij de verleende omgevingsvergunningen en kwam daartegen in beroep. De stichting werd op straffe van een dwangsom door de kortgedingrechter geboden om haar beroep in te trekken. De facto ontnam de civiele rechter de stichting haar grondrecht op toegang tot de bestuursrechter. Hoewel dit op gespannen voet staat met artikel 6 van het EVRM en artikel 17 van de Grondwet, voorzag de kortgedingrechter daarmee naar onze mening wel in een maatschappelijke behoefte. Desondanks zal het geen verbazing wekken dat dit vonnis onlangs in hoger beroep is vernietigd.Hof Amsterdam 19 december 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:3449.
Ook in de lagere rechtspraak van de afgelopen twee jaar zien we dat alle vorderingen van een procedeerverbod van de hand zijn gewezen. Een procedeerverbod mag dus niet lichtzinnig worden opgelegd.De lijn in de rechtspraak komt overeen met het geluid dat uit de politiek klinkt. Zo beoogt onder meer het wetsvoorstel ‘Wet versterking waarborgfunctie Awb’ de positie van de burger in bestuursrechtelijke procedures behoorlijk te versterken. Echter, dit kan in bepaalde ‘kansloze’ procedures ook leiden tot relatieve benadeling van andere groepen burgers, bijvoorbeeld die van derde-belanghebbenden c.q. initiatiefnemers (vergunninghouders) van ruimtelijke projecten. In ruimtelijke projecten is de kans op procedures groot vanwege de potentieel vele betrokkenen. Zeker gelet op de huidige overbelasting van de rechtspraak, kan daardoor lang onzekerheid blijven bestaan of in werking zijnde toestemmingen rechtmatig geacht kunnen worden. Een voorbeeld: de woningmarkt kampt met een ernstig tekort aan betaalbare woningen. De potentieel lange weg naar een onherroepelijke omgevingsvergunning – de vele inspanningen om meer aan participatie te doen ten spijt – werkt vaak belemmerend voor projectontwikkelaars. Ook bij goed projectmanagement zijn de doorlooptijden van juridische procedures niet altijd te voorspellen. De onzekerheid hierover heeft in een snel veranderende markt een negatieve invloed op businesscases en de uitvoerbaarheid van projecten (denk alleen al aan stijgende rentes of oplopende bouwkosten), waardoor de realisatie van woningen in de praktijk te langzaam van de grond komt. De maatschappelijke impact van de bestaande mogelijkheden voor bestuursrechtelijke rechtsbescherming kan dan ook groot zijn, zeker wanneer procedures lichtvaardig worden gestart. De juridische zoektocht naar balans in deze problematiek is onzes inziens dan ook niet vreemd.
In dit artikel bespreken wij het huidige juridisch kader op grond waarvan de civiele rechter kan ingrijpen in de rechtsmiddelen van een belanghebbende bij een verleende omgevingsvergunning. Daarbij gaan we uitgebreid in op het arrest van het gerechtshof Amsterdam van 19 december 2023, dat heeft geleid tot vernietiging van het vonnis van de kortgedingrechter.
Hof Amsterdam 19 december 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:3449.
Ook bespreken we kort de recente lagere rechtspraak over het procedeerverbod. Vervolgens reflecteren wij op de pogingen van de wetgever om de voorbereidings- en beroepsfase te versnellen. Daarbij behandelen we de Crisis- en herstelwet (oud) en het wetvoorstel ‘Wet regie op de volkshuisvesting’ dat momenteel in behandeling is bij de Tweede Kamer. Tot slot zullen wij enkele oplossingen aandragen, die mogelijk leiden tot meer balans in bestuursrechtelijke rechtsbescherming met als positief neveneffect dat bijvoorbeeld woningbouwprojecten sneller kunnen worden gerealiseerd.Juridisch kader
Voordat wij de recente rechtspraak over het procedeerverbod induiken, schetsen wij kort het juridisch kader waarbinnen deze procedures zich afspelen. Hierbij staat telkens de vraag centraal wanneer de rechter een vordering tot het opleggen van een procedeerverbod kan toewijzen. Dat kan als sprake is van een onrechtmatige gedraging bestaande uit misbruik van recht in de zin van artikel 3:13, tweede lid, juncto artikel 6:162, van het Burgerlijk Wetboek (BW).
Uit artikel 3:13, tweede lid, van het BW volgt dat onder andere sprake is van misbruik van recht in de volgende gevallen:
- Een bevoegdheid wordt uitgeoefend met geen ander doel dan een ander te schaden;
- Een bevoegdheid wordt uitgeoefend voor een ander doel dan waarvoor zij is verleend;
- Een bevoegdheid had, gelet op het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet uitgeoefend kunnen worden.
Bovenstaande gevallen leveren misbruik van (proces)recht op, mits aannemelijk is dat sprake is van ‘kwade trouw’ bij de uitoefening van die bevoegdheid.
ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129; ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1841.
Het instellen van beroep is bijvoorbeeld onrechtmatig in geval van een zogenaamde kansloze procedure. Een procedure is kansloos wanneer het ingestelde beroep is gebaseerd op feiten of stellingen waarvan de eiser op voorhand moet begrijpen dat deze geen kans van slagen hebben. Het starten van een kansloze procedure levert op zichzelf nog geen misbruik op. Vereist is dat degene die het beroep instelt dat doet te kwader trouw. Dat is onder andere aan de orde als het beroep wordt ingesteld met geen ander doel dan de ander te schaden.Hof Amsterdam 19 december 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:3449, r.o. 4.7.
Het instellen van beroep is ook onrechtmatig in de zin van artikel 6:162 BW juncto artikel 21 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) als een vordering gebaseerd is op onjuiste feiten en omstandigheden. De eiser moet op de hoogte zijn van de onjuistheid daarvan, althans behoort daarmee bekend te zijn.
Ontwikkelingen in de rechtspraak
De afgelopen twee jaar zijn een aantal procedures gevoerd waarbij een procedeerverbod werd gevorderd, veelal door projectontwikkelaars. Deze procedures komen feitelijk erg met elkaar overeen en een vordering om een procedeerverbod is in alle gevallen afgewezen. Wij zullen de meest in het oog springende rechtspraak hieronder bespreken.
Hof Amsterdam 19 december 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:3449
Zoals hiervoor al kort is aangestipt, is het vonnis van de rechtbank van 8 april 2022 inmiddels vernietigd.
Hof Amsterdam 19 december 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:3449.
Ten behoeve van de context blikken wij kort terug op wat er speelde in deze procedure. Ter discussie stond de realisatie van de nieuwe woonwijk Weespersluis in de Bloemendalerpolder, bestaande uit ongeveer 2.750 woningen. De benodigde bestemmingsplannen, evenals een nieuw exploitatieplan, waren al onherroepelijk geworden. Alleen de omgevingsvergunningen voor de realisatie van de woningen waren nog niet onherroepelijk. De Stichting Flora en Fauna Bescherming (hierna: Stichting) had haar bezwaren tegen laatstgenoemde omgevingsvergunningen geuit, maar die werden door het bevoegd gezag (grotendeels) ongegrond verklaard. Vervolgens stelde de Stichting beroep in tegen de beslissing op bezwaar over desbetreffende verleende omgevingsvergunningen. Eisers spanden in reactie daarop een kort geding aan, omdat de omgevingsvergunningen door die beroepsprocedure te laat onherroepelijk zouden worden. Eén van de ontbindende voorwaarden voor de financiering van het vastgoedproject was dat de benodigde omgevingsvergunningen onherroepelijk waren. Door de beroepsprocedure liet de onherroepelijkheid op zich wachten. Het gevolg zou zijn dat de koop- en aanneemovereenkomsten zouden komen te vervallen. De hypotheekoffertes van kopers zouden ook komen te vervallen. Hierdoor dreigden de projectontwikkelaars GEM c.s. en meerdere kopers behoorlijke financiële schade te lijden.Hof Amsterdam 19 december 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:3449.
De rechtbank gebood de Stichting om haar beroep tegen de verleende omgevingsvergunningen in te trekken, op straffe van een forse dwangsom. Op grond daarvan heeft de Stichting haar beroep tegen de beslissing op bezwaar daadwerkelijk ingetrokken. De Stichting gaat vervolgens in hoger beroep tegen het vonnis van de rechtbank. De Stichting betoogt dat niet aan de omgevingsvergunningen verbonden voorwaarde van parallelle ontwikkeling van woningbouw en groenvoorzieningen is voldaan.
Ontvankelijkheid
In hoger beroep voeren de projectontwikkelaars GEM c.s. en de kopers (geïntimeerden) aan dat de Stichting geen belang heeft bij hoger beroep, nu zij hebben aangeboden om de Stichting haar gemaakte proceskosten te dekken. Hoewel dit in de regel juist is, gaat dat volgens het Hof Amsterdam hier niet op. De bestreden voorziening beperkt de Stichting in haar grondrecht op toegang tot de rechter. In zo’n geval is een proceskostenaanbod onvoldoende om de Stichting de gelegenheid te ontnemen om in hoger beroep een uitspraak te krijgen over de vraag of de inbreuk op haar grondrecht terecht is.
Hof Amsterdam 19 december 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:3449, r.o. 4.3.
Ten aanzien van de vraag of de civiele rechter de aangewezen rechter is, overweegt het Hof ‘dat op deze zeer korte termijn via de bestuursrechtelijke weg niet kan worden bereikt wat via de civielrechtelijke weg in beginsel wel kan’.
Hof Amsterdam 19 december 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:3449, r.o. 4.4.
De civiele rechter acht zich dus bevoegd om te oordelen over de rechtmatigheid van het ingestelde beroep bij de bestuursrechter.
Misbruik van (proces)recht
Het Hof stelt voorop dat het gebruik van een procesbevoegdheid in beginsel onrechtmatig is, als daarmee misbruik van recht wordt gemaakt. Voor een niet-ontvankelijkverklaring wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist. Het Hof overweegt dat zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig zijn als ‘rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw’.
Hof Amsterdam 19 december 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:3449, r.o. 4.7.
Hiermee hanteert het Hof dus een vergelijkbare maatstaf als de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling).ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129; ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1841; ABRvS 13 juli 2022, ECLI:RVS:2022:1984, r.o. 5.1 en 5.9; ABRvS 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2403, r.o. 5.2; ABRvS 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4724.
Het Hof benadrukt dat aan dit vereiste nog meer gewicht moet worden toegekend wanneer het gaat om een door de burger tegen de overheid ingesteld rechtsmiddel. Dit komt doordat de overheid beschikt over (verstrekkende) bevoegdheden en de burger niet. Het Hof concludeert dat een frequent beroep op faciliteiten van de overheid in de regel niet kwalificeert als misbruik van recht. Vermoedelijk doelt het Hof daarmee onder meer op het frequent aanwenden van rechtsmiddelen. In combinatie met andere omstandigheden zou dit echter wel het geval kunnen zijn.
Zie bijv. ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, r.o. 6.1.
Verder benadrukt het Hof dat terughoudendheid bij het opleggen van een procedeerverbod temeer geldt wanneer het een kort geding betreft en/of wanneer de civiele rechter ingrijpt in een bestuursrechtelijke beroepsmogelijkheid van een belanghebbende.
Hof Amsterdam 19 december 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:3449, r.o. 4.7.
Vervolgens toetst het Hof aan het bovenstaande juridisch kader. Het Hof meent dat niet zonder meer kan worden gesteld dat de Stichting een kansloze procedure is gestart. Ter onderbouwing daarvan wijst zij er ten eerste op dat onder meer op grond van het advies van de bezwaarschriftencommissie in heroverweging gebreken aan de besluitvorming zijn hersteld. Wat betreft het argument van de Stichting dat de omgevingsvergunningen zijn verleend in strijd met de in het exploitatieplan gestelde eis van parallelle ontwikkeling van woningbouw en groenvoorzieningen, oordeelt het Hof dat niet aannemelijk is dat dit argument kansloos is. Daarnaast wijst het Hof erop dat het beroep past binnen de statutaire doelstelling van de Stichting.
Vervolgens maakt het Hof een belangenafweging. Daarbij weegt het Hof de financiële belangen van geïntimeerden af tegen het belang van de Stichting op toegang tot de rechter. Volgens het Hof worden geïntimeerden niet zodanig onevenredig in hun belangen geschaad door het beroep, dat de Stichting deze bevoegdheid niet in redelijkheid kon uitoefenen. Het Hof overweegt daartoe als volgt:
‘[…] Het hof neemt hierbij in aanmerking dat het gaat om de uitoefening van een grondrecht door de Stichting. Het moet voorts als een feit van algemene bekendheid worden verondersteld dat bestuursrechtelijke procedures kunnen worden gevoerd over verleende (en nog niet onherroepelijke) vergunningen. Daaraan inherent is onzekerheid over het moment waarop de desbetreffende vergunningen onherroepelijk worden. […] De enkele aanname dat beroep niet in de lijn der verwachting lag omdat de Stichting eerder niet had geprocedeerd tegen omgevingsvergunningen (voor de activiteit ‘bouwen’) en andere partijen zich niet (of nauwelijks) in rechte in het project hebben gemengd, is daarvoor onvoldoende.’
Het Hof concludeert dus dat niet is aangetoond dat de Stichting, gelet op de belangen van geïntimeerden, in redelijkheid geen beroep had kunnen instellen. Ook is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de Stichting beroep heeft ingesteld met geen ander doel dan eisers te schaden en de bouw te vertragen. Volgens geïntimeerden zouden de volgende gedragingen en omstandigheden duiden op kwade trouw aan de zijde van de Stichting:
- De afwijzing van het voorstel aan de Stichting dat zij van de projectontwikkelaars een schenking zou ontvangen en in ruil daarvoor haar bezwaar zou intrekken.
- Het verloop van de procedure tegen de omgevingsvergunningen en het aantal eerder gevoerde procedures en de uitkomst daarvan.
- Het feit dat de Stichting en haar bestuurders beter dan de gemiddelde burger zijn ingevoerd in de materie en de nadelige gevolgen van het beroep voor geïntimeerden.
Volgens het Hof geven bovenstaande gedragingen en omstandigheden niet op onmiskenbare wijze blijk van kwade trouw aan de zijde van de Stichting. Dit brengt het Hof tot de conclusie dat de Stichting geen misbruik heeft gemaakt van haar recht.
Kortom: de lat voor het vaststellen van misbruik van recht ligt hoog wanneer de bevoegdheid ziet op de uitoefening van een grondrecht.
Rechtbank Noord-Holland 18 maart 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:2627
Onlangs moest de rechtbank Noord-Holland zich wederom buigen over de vraag of het instellen van beroep tegen een verleende omgevingsvergunning kwalificeerde als misbruik van recht.
Rb. Noord-Holland 18 maart 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:2627.
Kennelijk heeft de rechtbank bovenstaand arrest tot zich genomen, want in dit kort geding krijgt eiseres nul op het rekest. Eiseres is een Energiepark dat een omgevingsvergunning verleend heeft gekregen voor de realisatie van een zonnepanelenpark. Gedaagde heeft een zienswijze ingediend, maar die heeft de gemeente niet in behandeling genomen, omdat deze niet binnen de zienswijzentermijn was ingediend. Gedaagde meent dat de gemeente zijn zienswijze ten onrechte niet heeft meegenomen. Daartoe voert hij aan dat de gemeente niet duidelijk heeft gecommuniceerd dat zienswijzen enkel binnen de zienswijzentermijn konden worden ingediend. Vervolgens gaat gedaagde in beroep bij de bestuursrechter. Het Energiepark spant een kort geding aan en vordert dat gedaagde wordt geboden zijn beroep bij de bestuursrechter in te trekken, zodat het Energiepark een onherroepelijke omgevingsvergunning verkrijgt. Het Energiepark meent dat gedaagde misbruik van recht maakt, omdat hij een kansloze procedure heeft gestart. Dit onderbouwt het Energiepark onder meer door te stellen dat gedaagde geen zienswijze heeft ingediend en dus niet-ontvankelijk is bij de bestuursrechter. Doordat gedaagde zijn zienswijze niet binnen de zienswijzentermijn heeft ingediend, is het Energiepark ervan uitgegaan dat er geen zienswijzen waren ingediend. Zij meende daarom dat ze erop mocht vertrouwen dat de vergunning op korte termijn onherroepelijk zou worden.Rb. Noord-Holland 18 maart 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:2627, r.o. 5.36.
Op basis van dat vertrouwen, stelt het Energiepark, heeft zij subsidies aangevraagd en een overeenkomst gesloten met Liander.De rechtbank constateert dat het Energiepark ruim voor het moment waarop de zienswijzentermijn afliep al subsidies had aangevraagd en desbetreffende overeenkomst had gesloten. De rechtbank overweegt:
‘Hiermee heeft Energiepark Uitgeest dus zelf het risico genomen dat de voorwaarden (en termijnen) van de subsidies al zouden gaan lopen voordat sprake was van een onherroepelijke vergunning.’
Gelet op de uitspraken van de Afdeling naar aanleiding van het Varkens in Nood-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie, is het opmerkelijk dat het Energiepark dit standpunt inneemt.
Uit die rechtspraak volgt dat art. 6:13 Awb in strijd is met het Verdrag van Aarhus.
Uit die rechtspraak volgt immers dat wanneer de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is gevolgd – zoals hier het geval is – het indienen van een zienswijze geen vereiste is om tegen een verleende omgevingsvergunning in beroep te gaan.ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786; ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953; HvJ EU 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7.
De rechtbank neemt aan dat het beroep bij de bestuursrechter grote gevolgen heeft voor het Energiepark. De kans bestaat zelfs dat het zonnepark definitief niet gerealiseerd kan worden. De rechtbank overweegt echter dat onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat het instellen van beroep getuigt van kwade trouw. Het enkele feit dat gedaagde beseft dat voor het Energiepark grote belangen op het spel staan, is daarvoor onvoldoende.
Rechtbank Den Haag 4 april 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:5738
Ook bij de rechtbank Den Haag werd recent een vergelijkbare vordering ingesteld door projectontwikkelaar Sedos Vastgoed B.V. c.s. (Sedos c.s.). Zij vorderde een procedeerverbod jegens een belanghebbende in een beroepsprocedure bij de bestuursrechter. Volgens Sedos c.s. zou de belanghebbende alleen uit zijn op het afdwingen van een financiële vergoeding in ruil voor het intrekken van het ingestelde beroep. De rechtbank oordeelt dat dit onvoldoende aannemelijk is gemaakt. Toewijzing van een procedeerverbod zou een te ver strekkende maatregel zijn. Over de belangen van eisers bij een tijdige onherroepelijke omgevingsvergunning overweegt de rechtbank het volgende:
‘Hoewel aan Sedos c.s. moet worden toegegeven dat de beroepsprocedure er mogelijk toe leidt dat de omgevingsvergunning niet binnen de daarvoor overeengekomen termijn […] onherroepelijk kan worden en dat de gesloten koop- en aanneemovereenkomsten enerzijds en de hypotheekoffertes van de kopers anderzijds als gevolg daarvan hun geldigheid zullen verliezen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze omstandigheden voor rekening en risico dienen te blijven van Sedos c.s.. Sedos Riche heeft er immers zelf voor gekozen te verkopen voordat een onherroepelijke omgevingsvergunning voorhanden was en ook de belangen van de kopers onvoldoende zijn om te rechtvaardigen dat het [gedaagde] onmogelijk wordt gemaakt om de beslissing op bezwaar door de bestuursrechter te laten toetsen.’
Rechtbank Midden-Nederland 15 maart 2023, ECLI:RBMNE:2023:1119
In de hiervoor besproken rechtspraak werd telkens een kort geding bij de civiele rechter aangespannen om een procedeerverbod te vorderen. In dat opzicht wijkt deze uitspraak af, want hier wordt bij de bestuursrechter betoogd dat belanghebbenden misbruik van recht maken. Belanghebbenden hebben beroep ingesteld, omdat zij zich niet kunnen verenigen met de verleende omgevingsvergunningen voor de bouw van twee distributiecentra. Verweerders voeren aan dat belanghebbenden met het instellen van beroep misbruik van (proces)recht maken.
Verweerders beroepen zich op het vonnis van de kortgedingrechter van 4 april 2022 (dat inmiddels in hoger beroep is vernietigd). Daar oordeelde de civiele rechter dat het instellen van beroep bij de bestuursrechter kwalificeerde als misbruik van recht. De rechtbank overweegt dat in het bestuursrecht een ander toetsingskader geldt dan in het civiele recht voor wat betreft de vraag of er sprake is van misbruik van procesrecht. In het bestuursrecht geldt volgens de rechtbank het volgende kader:
‘Van misbruik van procesrecht is sprake als iemand de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, misbruikt. Een beroep wordt dan niet inhoudelijk behandeld en wordt niet-ontvankelijk verklaard. Daar zijn zwaarwichtige gronden voor nodig. Daarvoor moet duidelijk zijn dat iemand zonder redelijk doel beroep heeft ingesteld, of dat hij dat heeft gedaan met het oog op een ander doel dan waarvoor het instellen van beroep is bedoeld. Dat moet zo duidelijk zijn, dat het niet anders kan dan dat iemand met kwade bedoelingen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om beroep bij de bestuursrechter in te stellen.’
Wil er in het bestuursrecht sprake zijn van misbruik van recht, dan is kwade trouw vereist. In het civiele recht is dat geen voorwaarde en geldt volgens de rechtbank een ander toetsingskader. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om aan te sluiten bij de door eisers aangehaalde rechtspraak waarin de civiele rechter een procedeerverbod bij de bestuursrechter oplegt.
Wij menen echter dat de civiele rechter niet een wezenlijk ander toetsingskader hanteert dan de bestuursrechter. Vooral gelet op het feit dat het in beide gevallen gaat om de vraag of het instellen van beroep bij de bestuursrechter kwalificeert als misbruik van recht. Ook uit de civiele rechtspraak waarbij het gaat om de vraag of het procederen bij de civiele rechter misbruik van recht oplevert, moet telkens sprake zijn van bewustheid aan de kant van degene die gebruikmaakt van zijn procesbevoegdheid.
HR 15 september 2017, ECLI:NL:HR:2017:2366; HR 15 september 2017, ECLI:NL:HR:2017:2360; HR 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV7828; J.M.J.F. Jansen, ‘Misbruik van procesrecht’, TFB, SDU 2023, afl. 2.
Een uitgebreide behandeling van de civiele rechtspraak gaat de strekking van dit artikel echter te buiten.Wat deze uitspraak bovendien interessant maakt, is dat de bestuursrechter meent dat het niet aan de civiele rechter is om de toegang tot de bestuursrechter in te perken. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt:
‘Ten eerste moet de vraag of iemand in een bestuursrechtelijke procedure misbruik maakt van recht door de bestuursrechter worden beantwoord, want dat is een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang waarmee eenzelfde of vergelijkbaar rechtsbeschermingsresultaat kan worden bereikt.’
Kennelijk neemt de bestuursrechter een ander standpunt in dan de civiele rechter ten aanzien van de vraag of laatstgenoemde bevoegd is. Het Hof Amsterdam heeft zich immers juist expliciet bevoegd geacht om te oordelen over de rechtmatigheid van een ingesteld beroep bij de bestuursrechter.
Op zoek naar balans
In ons eerder verschenen artikel over dit onderwerp, hebben wij betoogd dat het door de kortgedingrechter opgelegde procedeerverbod een maatschappelijk wenselijke uitkomst was.
I. Wind-Middel & J. Lozeman, ‘Stop, verboden te procederen’, VGR 2022, afl. 6, p. 179-194.
Uit de zojuist besproken rechtspraak blijkt echter – zoals wij overigens ook betoogden – dat de lat voor het opleggen van een procedeerverbod hoger ligt dan de kortgedingrechter in die zaak voor ogen stond. Voor een geslaagd beroep op misbruik van recht moet telkens kwade trouw worden aangetoond. In de praktijk zal een initiatiefnemer niet snel in staat zijn om dat aannemelijk te maken. Daarmee lijkt het vorderen van een procedeerverbod via de kortgedingrechter in veel gevallen redelijk zinloos te zijn.Dit betekent dat initiatiefnemers met lege handen staan wanneer derde-belanghebbenden lichtvaardig in (hoger) beroep gaan tegen verleende omgevingsvergunningen. Initiatiefnemers zullen het beroep, en eventueel zelfs hoger beroep, moeten afwachten, alvorens ze een onherroepelijke omgevingsvergunning hebben en kunnen starten met de realisatie van een project. Dit kan jaren in beslag nemen (in de praktijk rekenen wij thans op ca. 3-5 jaar), met als gevolg dat de realisatie van maatschappelijk belangrijke projecten zoals woningen, energieparken en infrastructuur ook jaren uitblijft. Het woningtekort zal daarmee niet worden opgelost. Ook zal de transitie naar hernieuwbare energie langer duren. Dit wordt met name veroorzaakt door de strekking van het omgevingsrecht: hier spelen namelijk belangen van derden (die voor zover ook juridisch belanghebbend, rechtsmiddelen kunnen instellen) en gaat het tegelijk om zaken met grote maatschappelijke belangen, zoals de genoemde infrastructurele projecten, woningbouw en energietransitie, waar een efficiënte rechterlijke procedure extra belangrijk is. De Afdeling erkent dit laatste en brengt daarom ook verschil aan in de behandeling van omgevingsrechtelijke zaken. Bij omgevingsrechtelijke zaken is bijvoorbeeld de zogenaamde grondenfuik in stand gelaten, daar waar deze voor andere typen bestuursrechtelijke zaken in 2022 is verlaten.
ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362 en ECLI:NL:RVS:2022:363.
Dat is op zichzelf echter onvoldoende. Gelet op de maatschappelijke belangen die op het spel staan, achten wij het noodzakelijk om de beroepsfase bij omgevingsvergunningen te versnellen. De wetgever zag die noodzaak eerder ook al in naar aanleiding van de kredietcrisis en riep toen de Crisis- en herstelwet (Chw) in het leven, die op 31 maart 2010 in werking trad. De Chw voorzag in versnelde beroepsprocedures voor bepaalde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten.
Art. 1.1 lid 1 Chw (oud).
In bijlage 1 bij de Chw werden deze categorieën uitgewerkt in 14 verschillende categorieën, waaronder duurzame energie, gebiedsontwikkeling en werken van provinciaal of nationaal belang, transformatie van kantoren en industriële gebouwen, luchthavens en spoorwegen.Bijlage 1 bij Chw (oud).
Op beroepsprocedures onder de Chw was afdeling 8.2.3 van de Awb van toepassing, op grond waarvan de bestuursrechter dergelijke procedures versneld moest behandelen.
Art. 1.6 lid 1 Chw (oud).
Ook gold een termijn van zes maanden waarbinnen de bestuursrechter een uitspraak moest doen.Art. 1.6 lid 8 Chw (oud).
Verder was de mogelijkheid om pro forma (hoger) beroep in te stellen uitgesloten.Art. 1.6 lid 2 Chw (oud).
Kortom: de Chw voorzag in een versnelling van uiteenlopende projecten op het gebied van ruimtelijke ordening.Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de Chw echter volledig komen te vervallen.
Alleen op procedures die betrekking hebben op aanvragen die dateren van voor 1 januari 2024 is de Chw nog wel van toepassing.
De behoefte aan versnelling van de ruimtelijke en infrastructurele projecten daarentegen niet. Daar voorziet de Omgevingswet nu echter nog niet in. Voor woningbouwprojecten wordt daarvoor nu een uitzondering gemaakt met het wetsvoorstel ‘Wet versterking regie volkshuisvesting’. Uit de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel volgt dat uit onderzoek is gebleken dat bij woningbouwprojecten (nog steeds) behoefte is aan versnelling in de voorbereidings- en beroepsfase.Kamerstukken II 2023/24, 36512, nr. 4.
Met het wetsvoorstel voegt de wetgever dan ook een aantal versnellingen toe aan de Omgevingswet, met als doel om het woningtekort te verminderen. Deze versnellingen zien toe op de vervanging van het huidige beroep bij twee instanties (de rechtbank en vervolgens de Afdeling) door beroep bij één instantie (de Afdeling). Daarnaast bevat het wetsvoorstel de zojuist besproken versnellingen die ook golden onder de Chw.
Door deze procedurele versnellingen weer in het leven te roepen, komt de wetgever onzes inziens tegemoet aan het urgente maatschappelijke belang om de realisatie van woningbouw te versnellen. De vraag doet zich echter voor waarom deze procedurele versnellingen slechts worden geherintroduceerd voor woningbouwprojecten. De Chw voorzag in procedurele versnellingen voor allerlei ruimtelijke projecten van groot maatschappelijk belang. Zou de reikwijdte van het wetsvoorstel ‘Wet versterking regie volkshuisvesting’ niet breder moeten worden getrokken, net zoals bij de Chw?
Uit de hierboven besproken rechtspraak volgt immers dat initiatiefnemers van diverse projecten worstelen met de lange beroepsprocedures. Neem bijvoorbeeld het vonnis van de rechtbank Noord-Holland van 18 maart 2024.
Rb. Noord-Holland 18 maart 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:2627.
Daaruit blijkt dat het Energiepark door de ingestelde beroepsprocedures mogelijk haar zonnepanelenpark niet meer kon realiseren. Het maatschappelijk belang bij de realisatie van projecten, die zien op de winning van hernieuwbare energie, is enorm. Datzelfde geldt voor andere duurzame, innovatieve ruimtelijke projecten. Deze maatschappelijke belangen worden naar onze mening op dit moment onvoldoende beschermd. Belanghebbenden bij ruimtelijke projecten genieten een sterke positie in het bestuursprocesrecht. Met het wetsvoorstel ‘Wet versterking waarborgfunctie Awb’ zal deze positie bovendien verder worden versterkt. Hoewel toegang tot de rechter een groot goed is, dreigt de balans tussen belangen van initiatiefnemers van projecten van groot maatschappelijk belang (doorgaans derde-belanghebbenden) en die van rechtstreeks belanghebbenden bij dergelijke projecten zoek te raken. Het lijkt ons daarom zinvol om in de Omgevingswet ook te voorzien in procedurele versnellingen voor de ruimtelijke projecten die vielen onder de reikwijdte van de Chw.Daarnaast zou artikel 8:54 lid 1 sub b Awb wellicht nieuw leven in kunnen worden geblazen. Op grond van die bepaling kan de bestuursrechter, in geval van een kennelijk niet-ontvankelijk beroep, een onderzoek sluiten en zonder zitting afdoen (een vorm van vereenvoudigde behandeling). Tegen een dergelijke uitspraak is op grond van artikel 8:55 Awb enkel verzet mogelijk. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat een beroep ‘kennelijk’ niet-ontvankelijk is, als daarover in redelijkheid geen twijfel mogelijk is.
MvT, Parl. Gesch. Awb II, p. 450.
De wetgever stond destijds een terughoudend gebruik van deze mogelijkheid voor ogen.MvT, Parl. Gesch. Awb II, p. 450.
Daarom zal het geen verbazing wekken dat rechters in de praktijk huiverig zijn om van deze mogelijkheid gebruik te maken.Dat er in redelijkheid geen twijfel over mogelijk is dat een beroep niet-ontvankelijk is, zou onder meer aan de orde kunnen zijn als een ingesteld beroep kennelijk kwalificeert als misbruik van recht. Dit zou aan de orde kunnen zijn als uit de feiten in het dossier afdoende blijkt dat sprake is van kwade trouw. Deze drempel is hoog, maar dat was de drempel om tot kwade trouw te komen überhaupt al. In beginsel biedt artikel 8:54 Awb in haar huidige vorm de bestuursrechter dan de mogelijkheid om, zowel ambtshalve als op verzoek van (één van de) partijen, het onderzoek zonder zitting te sluiten. Dat partijen daar om kunnen verzoeken blijkt niet expliciet uit de wettekst, maar kan daar wel uit worden afgeleid.
Uit jurisprudentie-onderzoek dat door ons is afgerond op 12 juni 2024 blijkt dat de bestuursrechter in dergelijke uitspraken niet vermeld of door (één van de) partijen om een vereenvoudigde behandeling is verzocht.
De wetgever zou belanghebbenden kunnen aanmoedigen vaker te verzoeken om een vereenvoudigde behandeling op grond van artikel 8:54 Awb. Zo zou de wetgever, bijvoorbeeld als toevoeging aan het wetsvoorstel ‘Wet versterking waarborgfunctie Awb’, expliciet in artikel 8:54 Awb kunnen opnemen dat belanghebbenden om een vereenvoudigde behandeling kunnen verzoeken en dat binnen een termijn van bijvoorbeeld vier weken moet worden beslist over een dergelijk verzoek. Dit laat echter onverlet dat de omgevingsvergunningen pas onherroepelijk worden als de verzettermijn van zes weken onbenut verstrijkt, of als over het verzet is beslist. De verzettermijn vangt aan op de dag na die waarop de bestreden uitspraak van de bestuursrechter aan de partijen is toegezonden.
Art. 8:55 lid 2 Awb.
Zowel uit het procesreglement bestuursrecht rechtbanken, als uit de procesregeling van de Afdeling, volgt dat als op grond van artikel 8:55 Awb een verzetschrift is ingediend, de bestuursrechter respectievelijk het college het verzet in beginsel binnen 13 weken behandelt.Art. 4.1 Procesreglement bestuursrecht rechtbanken; Art. 18 Procesregeling Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State.
Als het verzet gegrond wordt verklaard, zal het onderzoek worden voortgezet in de stand waarin het zich bevond. Dat betekent dat er alsnog een mondelinge behandeling plaatsvindt.Art. 8:55 lid 9 Awb.
Partijen moeten minstens drie weken daaraan voorafgaand worden uitgenodigd voor de mondelinge behandeling.Art. 8:56 Awb.
In geval van gegrondverklaring is de bestuursrechter ook bevoegd om uitspraak te doen in de hoofdzaak; zogenaamde ‘kortsluiting’.Art. 8:55 lid 10 Awb.
Dat kan alleen als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Daartoe is vereist dat (i) nader onderzoek niet nodig is, (ii) alle partijen in de gelegenheid zijn gesteld om te worden gehoord en (iii) alle partijen er uitdrukkelijk op zijn gewezen dat de bestuursrechter de mogelijkheid tot kortsluiting heeft.Art. 8:55 lid 10 Awb.
Langs deze weg kan een initiatiefnemer dus binnen ongeveer 19 weken een onherroepelijke omgevingsvergunning verkrijgen. Dit maakt de gang naar de civiele rechter wellicht overbodig en daarmee kan de ‘misbruik-van-recht-problematiek’ binnen de kaders van het bestuursprocesrecht worden opgepakt.
Tot slot merken wij op dat een verzoek aan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter om een voorlopige voorziening te treffen onzes inziens geen remedie is voor initiatiefnemers. Voor een uitgebreide bespreking hiervan verwijzen wij graag naar ons eerder verschenen artikel over dit onderwerp.
I. Wind-Middel & J. Lozeman, ‘Stop, verboden te procederen’, VGR 2022, afl. 6, p. 179-194.
Met het voorgaande bedoelen we uiteraard niet te betogen dat de lat voor het vaststellen van misbruik van recht lager zou moeten komen te liggen. Terughoudendheid bij het vaststellen van misbruik van (proces)recht achten wij passend in een democratische rechtsstaat. De door ons voorgestelde procedurele bepalingen zouden er echter wel toe kunnen leiden dat de (hoger)beroepsfase sneller wordt doorlopen. Op die manier kunnen initiatiefnemers sneller een onherroepelijke omgevingsvergunning verkrijgen en van start met de realisatie van ruimtelijke en infrastructurele projecten. Dit is onzes inziens vooral gerechtvaardigd bij projecten van groot maatschappelijk belang.
Uit de hierboven besproken rechtspraak blijkt dat de civiele rechter zeer terughoudend is met het toewijzen van een vordering tot het opleggen van een procedeerverbod in een bestuursrechtelijke procedure. Daartoe moet sprake zijn van uitzonderlijke omstandigheden waarbij kwade trouw aan de zijde van de belanghebbende(n) wordt aangetoond. Dit zal niet snel het geval zijn, althans lastig zijn om aan te tonen. In ieder geval is het feit dat een omwonende of een stichting frequent opkomt tegen verleende omgevingsvergunningen onvoldoende om te spreken van misbruik van procesrecht. Ook de bestuursrechter zal een belanghebbende niet snel niet-ontvankelijk verklaren wegens misbruik van recht. Het procedeerverbod blijft daarmee een ultimum remedium, dat rechters slechts uit de gereedschapskist trekken in uitzonderlijke gevallen. Een dergelijke terughoudendheid doet recht aan het grondrecht van belanghebbenden om zich uit te kunnen spreken tegen besluitvorming van overheidsorganen.
De keerzijde hiervan is dat initiatiefnemers soms jaren onderweg zijn voordat zij een onherroepelijke omgevingsvergunning in handen hebben. Dit is maatschappelijk onwenselijk, want hierdoor laat onder meer de bouw van woningen en de realisatie van duurzame energieparken lang op zich wachten. Een eenvoudige uitweg zou zijn om de (hoger)beroepsfase in te korten of te versnellen. Een mogelijkheid zou zijn om de procedurele versnellingen die zijn opgenomen in het wetsvoorstel ‘Wet versterking regie volkshuisvesting’ uit te breiden tot de categorieën die waren opgekomen in de Chw. Een andere mogelijkheid zou zijn om artikel 8:54 Awb nieuw leven in te blazen, door dit artikel te wijzigen. De wetgever zou (derde-)belanghebbenden de mogelijkheid kunnen bieden om te verzoeken om een vereenvoudigde behandeling in zaken waar mogelijk misbruik van recht aan de orde is. Daar zou vervolgens een termijn aan gekoppeld kunnen worden, bijvoorbeeld van vier weken, waarbinnen de rechter moet beslissen op een dergelijk verzoek. Op deze manier kan snel onherroepelijk duidelijkheid verkregen worden over de vraag of sprake is van misbruik van recht in een bestuursrechtelijke procedure en is het niet nodig om hierover eerst bij de civiele rechter te procederen.