1.Inleiding

Op 27 februari 2020 wordt in Nederland de eerste besmetting met het coronavirus, Covid-19, vastgesteld.NOS, nos.nl/artikel/2324870-eerste-nederlander-met-coronavirus-opgenomen-in-tilburg-man-vierde-carnaval (laatst bezocht 6 mei 2021). Wat volgt, is een periode waarin landelijke maatregelen worden genomen om het virus te bestrijden. Evenementen worden verboden, aan theaters, horeca, winkels en onderwijsinstellingen worden beperkingen opgelegd en in publieke binnenruimten wordt het verplicht een mondkapje te dragen. Gedurende de hele periode tot de dag van vandaag varieert de zwaarte van de maatregelen al naar gelang de opleving van het coronavirus. De maatregelen worden eerst via de verschillende veiligheidsregio’s in noodverordeningen vastgelegd.A.J. Wierenga, ‘De ongekende opleving van het noodrecht in de coronacrisis. Over de inzet van noodverordeningen en staatsnoodrecht ter infectieziektebestrijding’, Ars Aequi juli/augustus 2021, p. 660; Zie bijvoorbeeld Veiligheidsregio Flevoland, veiligheidsregioflevoland.nl/informatiecentrum/documenten/ (laatst bezocht 7 mei 2021). Vanaf 1 december 2020 vinden de maatregelen hun grondslag in de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm). Stb. 2020, 441; Stcrt. 2020, 62031.

Vanwege de vrijheid van godsdienst wil de regering dat religieuze samenkomsten moeten kunnen doorgaan, ook bij een opleving van het coronavirus. Kamerstukken II 2019/20, 35526, nr. 3, p. 33. Daarom zijn binnen het brede pallet aan coronamaatregelen niet alle maatregelen voor kerken van toepassing. Wel maakt het kabinet op vrijwillige basis afspraken over te nemen maatregelen met het Interkerkelijk Contact in Overheidszaken (CIO), dat 29 christelijke kerken en twee joodse gemeenschappen vertegenwoordigt.CIO, cioweb.nl (laatst bezocht 26 oktober 2021).

De uitzonderingspositie voor godsdienstige bijeenkomsten leidt tot maatschappelijk debat. Sommigen wijzen daarbij op de historische betekenis van het recht op godsdienstvrijheid dat daarom ook wel wordt aangeduid als ‘de moeder van de grondrechten.’S.C. van Bijsterveld & B.P. Vermeulen, ‘Commentaar op artikel 6 Grondwet’, in: E.M.H. Hirsch Ballin & G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2021, versie 1 november 2020, p. 2, nederlandrechtsstaat.nl (laatst bezocht 12 mei 2021); J.W. Sap, ‘Onwetendheid en verwarring. Over ongewenste beïnvloeding van de moskee’, in: M. Malsch & J.W. Sap (red.), Orde en verwarring in de stad. De veilige stad 2, Den Haag: Boom criminologie 2020, p. 199. Anderen leggen de nadruk op het beperken van godsdienstvrijheid dat in de huidige maatschappij als een ‘privilege’ wordt gezien.S. van Bijsterveld, ‘Kerken in wetgeving en rechtspraak. Recente ontwikkelingen geduid’, Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid (12) 2021, afl. 1, p. 46 en 65; M. de Blois, ‘Dierenrechten versus godsdienstvrijheid, in: H. Post & G. van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven’, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 362-363. Een debat dat wordt gevoed door een gevoel van ongelijkheid: waarom mag ik niet naar het theater en hij wel naar de kerk? Dit gevoel wordt nog eens versterkt omdat sommige kerkgenootschappen de landelijke afspraken en adviezen niet ter harte namen. Plaatsen als Staphorst, Urk en Krimpen aan den IJssel kwamen in het nieuws omdat er meer kerkgangers werden toegelaten dan de landelijk geadviseerde norm. Pijnlijk, omdat de meeste kerken zich wel aan de maatregelen hielden.J.W. Sap, ‘Wuhan, WHO en EU. Improvisaties van de staat op het thema ‘corona’, in: M. Winkler, M. Malsch & J.W. Sap (red.), Nooit meer dansen? De veilige stad in tijden van een pandemie, Den Haag: Boom criminologie 2021, p. 42; M. van Houten, ‘Refokerken negeren adviezen over bezoekersaantallen en zingen op grote schaal’, Trouw, 30 april 2021, trouw.nl/religie-filosofie/refokerken-negeren-adviezen-over-bezoekersaantallen-en-zingen-op-grote-schaal~bf695923/ (laatst bezocht 13 december 2021).

De maatschappelijke discussie heeft ook zijn weerslag op ‘Den Haag’. Op 22 april 2021 dient de regering bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel in, waarin de burgemeester de bevoegdheid wordt gegeven een gebouw, waaronder ook een kerkgebouw, voor maximaal tien dagen te sluiten bij een corona-uitbraak. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 2. Hoewel op het moment van schrijven van dit artikel de meeste coronamaatregelen zijn afgeschaald en het kabinet nadenkt over een langetermijnstrategie voor de coronabestrijding, blijft het ook met het oog op de toekomst interessant dit wetsvoorstel te beschouwen, juist vanwege de maatschappelijke discussie over godsdienstvrijheid. In dit artikel staat daarom de vraag centraal onder welke omstandigheden en gelet op subsidiariteit en proportionaliteit de burgemeester een kerk mag sluiten die zich niet houdt aan de coronaregels. Met nadruk wordt hier de burgemeester genoemd, omdat het kabinet vanwege de lokale belangenafweging bewust de keuze heeft gemaakt de sluitingsbevoegdheid bij de burgemeester neer te leggen en niet bij de voorzitter van de veiligheidsregio, zoals door het Veiligheidsberaad werd bepleit. Kamerstukken II, 2020/21, 35817, nr. 3, p. 18.

Allereerst zal het juridisch kader omtrent godsdienstvrijheid worden geschetst, waarbij ook wordt ingegaan op de verhouding tussen kerk en staat. In paragraaf 2 wordt vervolgens aangegeven hoe de coronamaatregelen (wettelijk) zijn geborgd. Paragraaf 3 en 4 staan in het teken van een beschouwing over het wetsvoorstel en praktische kanttekeningen daarbij. Het artikel sluit af met een conclusie.

2.Juridisch kader

2.1.Artikel 6 Grondwet

Vrijheid van godsdienst is opgenomen in artikel 6 Grondwet. Het eerste lid ziet daarbij op het waarborgen van de belijdenisvrijheid in het algemeen. Onder belijden wordt niet alleen verstaan het aanhangen van een godsdienst, maar zich hier ook naar te kunnen gedragen, alleen of in groepsverband. Dit gedrag geniet volgens vaste Nederlandse jurisprudentie alleen bescherming als deze ‘op zichzelf’ is aan te merken als ‘een praktische toepassing van de godsdienst of overtuiging’ van de betrokkene en hij daarbij ‘naar objectieve maatstaven een directe uitdrukking geeft aan zijn godsdienst of levensovertuiging’.Van Bijsterveld en Vermeulen 2020, p. 7-8; A. Vleugel, ‘Het juridisch begrip van godsdienst’ (diss. Nijmegen), Deventer: Wolters Kluwer 2018, p. 40-41, repository.ubn.ru.nl/bitstream/handle/2066/193882/193882.pdf?sequence=1&isAllowed=y (laatst bezocht 7 mei 2021).

Het houden en bijwonen van erediensten valt zonder twijfel onder deze omschrijving. Kamerstukken II1975/76, 13872, nr. 3, p. 29. Overigens, indien deze twijfel er wel zou zijn, dan kijkt de rechter naar de subjectieve beleving van betrokkene. Daarbij geldt de zogenaamde interpretatieve terughoudendheid. Dat betekent dat het niet primair aan de overheid is om te bepalen wat iemand onder het belijden van een godsdienst verstaat, maar, zoals Vleugel stelt, zoveel mogelijk leidend is dat de betrokkene aannemelijk maakt dat zijn handelen wordt ingegeven door religieuze motieven.Vleugel 2018, p. 67 en 69; A. Mulder & P. van Sasse van Ysselt, ‘Tweeluik religie en publiek domein 2020. Handvatten voor gemeenten over de scheiding tussen kerk en staat’, Tijdschrift voor Recht en Religie 2020, afl. 2, p. 162. Dat dit aannemelijk maken ook zijn grenzen kent, blijkt uit de Pastafari-zaak waarin de Afdeling het dragen van een vergiet op het hoofd niet aanmerkte als godsdienstige uiting.ABRvS 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2715, par. 10.1 (Kerk van het Vliegend Spaghettimonster).

Bij de grondwetsherziening van 1983 heeft de wetgever er bewust voor gekozen om in de formulering van artikel 6 Grondwet zichtbaar te maken hoe en door wie godsdienstvrijheid kan worden beperkt. Zo is in het eerste lid de beperkingsclausule ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ opgenomen. Dit betekent dat een beperking alleen bij formele wet is toegestaan en in deze wet aan de hand van de concrete situatie de beperking voldoende specifiek dient te worden vormgegeven. Hierbij dient de wetgever het gehele artikel 6 Grondwet in ogenschouw te nemen.Kamerstukken II1975/76, 13872, nr. 3, p. 18 en 22-23; J.L.W. Broeksteeg, ‘Geloofsgemeenschappen in het bestuursrecht’, in: L.C. van Drimmelen & T.J. van der Ploeg (red.), Geloofsgemeenschappen en recht, Den Haag: Boom juridisch 2014, p. 295. Het tweede lid maakt het vervolgens mogelijk dat ook via lagere regelgeving de godsdienstvrijheid kan worden beperkt. Dit geldt echter alleen buiten gebouwen en besloten plaatsen en ten behoeve van de daarbij genoemde beperkingsgronden (gezondheid, verkeer, wanordelijkheden). In principe kunnen beperkingen binnen religieuze gebouwen dus niet via lagere regelgeving worden vastgesteld. Echter, de grondwetgever staat daarbij een ‘redelijke uitleg’ voor. Dat betekent dat een overheidsmaatregel, die een grondrecht naar de letter van de wet genomen beperkt, toch niet ongrondwettig is als deze voldoet aan de eis van proportionaliteit en de toets van maatschappelijke en persoonlijke belangen kan doorstaan én de uitoefening van de godsdienst niet feitelijk onmogelijk wordt gemaakt.Kamerstukken II1975/76, 13872, nr. 3, p. 21; Kamerstukken II 2020/21, 25295, nr. 742, p. 8; R. Ortlep, ‘De bestuursrechter: toetsing aan artikel 9 EVRM’, in: H. Post & G. van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven’, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 195-196; J.L.W. Broeksteeg, ‘Geloofsgemeenschappen in het bestuursrecht’, in: L.C. van Drimmelen & T.J. van der Ploeg (red.), Geloofsgemeenschappen en recht, Den Haag: Boom juridisch 2014, p. 295-296; ABRvS 25 januari 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AA9914, par. 2.4.1 (Voerendaal).

Het doel van de formulering van artikel 6 Grondwet is een zo groot mogelijke vrijheid – persoonlijke autonomie – te garanderen en het zo sterk mogelijk aan banden leggen van de mogelijkheden die vrijheid te beperken. Daarbij geldt dat de onthoudingsplicht voor de overheid om beperkingen toe te passen het sterkst geldt wanneer godsdienstoefening plaatsvindt binnen gebouwen. Godsdienstvrijheid wordt daarmee ook wel als een afweerrecht beschouwd. Kamerstukken II1975/76, 13872, nr. 3, p. 10; Kamerstukken II 2020/21, 25295, nr. 742, p. 7; Van Bijsterveld 2021, p. 45. Toch is godsdienstvrijheid geen absoluut recht. Dat betekent dat de inhoud niet onafhankelijk van tijd en plaats vaststaat en de toepassing onder omstandigheden moet worden afgewogen tegen andere grondrechten, waarden of (maatschappelijke) belangen, zolang de beperking maar proportioneel is en de kern van het recht onaangetast blijft. Kamerstukken II1975/76, 13872, nr. 3, p. 11 en 16; Sap 2020, p. 202; Sap 2021, p. 42.

2.2.Artikel 9 EVRM

Godsdienstvrijheid kent ook een plek in artikel 9 EVRM. Weliswaar kunnen ook artikel 10 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, artikel 18 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten en artikel 18 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens worden genoemd, maar omdat aan deze artikelen dezelfde inhoud en reikwijdte wordt toegekend als aan artikel 9 EVRM worden zij verder buiten beschouwing gelaten.Kamerstukken II 2019/20, 25295, nr. 742, p. 11; J.W. Sap, ‘Het godsdienstrecht van de Europese Unie: een vrijheid die verplicht tot dialoog’, in: H. Post & G. van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven’, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 166; A. Overbeeke, ‘De betekenis van de vrijheid van godsdienst in EVRM en Grondwet voor geloofsgemeenschappen’, in: L.C. van Drimmelen & T.J. van der Ploeg (red.), Geloofsgemeenschappen en recht, Den Haag: Boom juridisch 2014, p. 242.

Erediensten worden in artikel 9 EVRM specifiek benoemd als uitingsvorm, maar artikel 9 EVRM beschermt niet iedere handeling die gebaseerd is op of geïnspireerd is door een geloofsovertuiging.EHRM 6 mei 2015, ECLI:NL:XX:2015:335, nr. 28167/07, par. 46 (Fränklin-Beentjes en Ceflu-Luz da Floresta/Nederland). Of iemand zich kan beroepen op een bepaald geloof is volgens vaste jurisprudentie van het Hof afhankelijk van de vraag of de geloofsopvattingen ‘a certain level of cogency, seriousness, cohesion and importance’ bereiken.Overbeeke 2014, p. 248. Juist hier ontbrak het aan in de eerdergenoemde Pastafari-zaak, waarover het Hof eind vorig jaar dezelfde conclusie trok als de Afdeling eerder deed.P.B.C. van Sasse van Ysselt, ‘De Wilde t. Nederland (EHRM, nr. 9476/19) – Pastafarisme (Kerk van het Vliegend Spaghettimonster). Annotatie bij Europees Hof voor de Rechten van de Mens 9 november 2021, ECLI:CE:ECHR:2021:1109DEC000947619 (EHRC-2021-0319)’, recht.nl/rechtspraak/?ecli=ECLI:CE:ECHR:2021:1109DEC000947619 (laatst bezocht 23 april 2022). Toch erkent het Hof in toenemende mate ruimte om de subjectieve uitleg van betrokkene te laten meewegen.S. Philipsen & B. Vermeulen, ‘De spanning tussen subjectieve interpretatie en objectieve rechtsorde bij de uitleg van de vrijheid van godsdienst in artikel 9 EVRM’, in: H. Post & G. van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven’, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 16; H.A. Post, ‘Vrijheid van godsdienst in een democratische samenleving: Het recht van de individuele persoon in een spanningsveld van rechten en vrijheden’ (diss. Tilburg), Den Haag: Boom juridisch 2014, p. 131 en 133, pure.uvt.nl/ws/portalfiles/portal/6515209/Post_vrijheid_19_11_2014_emb_tot_20_05_2015.pdf (laatst bezocht 7 mei 2021). Tekenend hiervoor is de zaak Eweida e.a./Verenigd Koninkrijk, door Schutgens betiteld als standaardarrest voor de rechterlijke afbakening van godsdienstvrijheid. Hierin stelt het Hof dat het in feite om gaat of er voldoende verbinding is tussen handeling en godsdienst (‘intimately linked’).EHRM 15 januari 2013, nr. 48420/10, par. 82 (Eweida e.a./Verenigd Koninkrijk); R.J.B. Schutgens, ‘Schoolbestuur mag het dragen van religieuze dolk in het belang van de veiligheid verbieden’, Ars Aequi, juni 2020, p. 590; A. Nieuwenhuis, ‘Grotere vrijheid in geval van godsdienstige motieven?’, Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid (11) 2020, afl. 1, p. 29.

Uit deze zaak blijkt eens te meer dat godsdienstvrijheid kan worden beperkt vanwege gezondheid. Zo vond het Hof het geoorloofd dat het een verpleegster in een ziekenhuis was verboden tijdens haar werk een kruis te dragen vanuit het oogpunt van veiligheid jegens zichzelf en voor de patiënt.EHRM 6 mei 2015, ECLI:NL:XX:2015:335, nr. 28167/07, par. 47 (Fränklin-Beentjes en Ceflu-Luz da Floresta/Nederland); EHRM 15 januari 2013, nr. 48420/10 (Eweida e.a./Verenigd Koninkrijk).Uiteindelijk kijkt het Hof of de beperkende maatregel voldoet aan een dringende maatschappelijke behoefte (‘pressing social need’) en proportioneel is. Kamerstukken II 2020/21, 25295, nr. 742, p. 12; K. Albers, ‘De coronapandemie te lijf. Over een wettelijk instrumentarium in ontwikkeling’, in: M. Winkler, M. Malsch & J.W. Sap (red.), Nooit meer dansen? De veilige stad in tijden van een pandemie, Den Haag: Boom criminologie 2021, p. 70; H. Post & G. van der Schyff, ‘Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde’, in: H. Post & G. van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven’, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 7. Zo zijn beperkingen mogelijk om daarmee de belangen van verschillende groepen te verzoenen.EHRM 13 februari 2003, ECLI:NL:XX:2003:AN7452, m.nt. E.A. Alkema, NJ 2005, afl. 73, par. 91 (Refah Partisi); H.A. Post, ‘Vrijheid van godsdienst in een democratische samenleving: Het recht van de individuele persoon in een spanningsveld van rechten en vrijheden’ (diss. Tilburg), Den Haag: Boom juridisch 2014, p. 136. Hiermee illustreert het Hof dat artikel 9 EVRM naast de onthoudingsplicht ook de positieve verplichting richting de overheid schept zodat de burger zich kan verzekeren van zijn recht en vrijheid. Of de overheid aan zijn positieve verplichtingen heeft voldaan, bekijkt het Hof aan de hand van de ‘fair balance’ toets. Daarbij gaat het Hof na of er, alles in overweging genomen, een goed evenwicht is bereikt tussen de belangen van de burger en die van de samenleving als geheel. Kamerstukken II 2020/21, 25295, nr. 742, p. 13; H.M. ten Napel, ‘De Europese rechter en religieuze groepen’, Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid, (12) 2021, afl. 1, p. 3; A. Nieuwenhuis, ‘Appreciatiemarge en botsing van grondrechten’, NTM NJCM-Bulletin, (40) 2015, afl. 1, p. 24; Overbeeke 2014, p. 245; H.A. Post, ‘Vrijheid van godsdienst in een democratische samenleving: Het recht van de individuele persoon in een spanningsveld van rechten en vrijheden’ (diss. Tilburg), Den Haag: Boom juridisch 2014, p. 63 en 69.

Bij het maken van deze afweging hebben lidstaten volgens de Preambule van het EVRM een beoordelingsvrijheid, ‘margin of appreciation’. Het Hof acht ten aanzien van godsdienstvrijheid de ‘margin of appreciation’ ruim, omdat de betekenis van religie per lidstaat verschilt en de regels per land dus ook kunnen variëren. Daarom zijn de lidstaten in een betere positie dan het Hof om een inschatting te maken of een maatregel nodig is gezien de lokale behoeften en omstandigheden.EHRM 1 juli 2014, NJB 2014/1841, par. 83, 129 en 156 (S.A.S./Frankrijk); Nieuwenhuis 2020, p. 31; Nieuwenhuis 2015, p. 23; H.A. Post, ‘Vrijheid van godsdienst in een democratische samenleving: Het recht van de individuele persoon in een spanningsveld van rechten en vrijheden’ (diss. Tilburg), Den Haag: Boom juridisch 2014, p. 53 en 56.

Een beperking mag echter nooit zover gaan dat godsdienstvrijheid feitelijk onmogelijk wordt gemaakt.EHRM 25 mei 1993, nr. 14307/88, par. 31 (Kokkinakis/Griekenland); H. Post & G. van der Schyff, ‘De spanning tussen de margin of appreciation en de universele waarde van godsdienstvrijheid’, in: H. Post & G. van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven’, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 83 en 93. Hiervan was bijvoorbeeld sprake in de zaak Cyprus/Turkije, waarin Grieks-Cyprioten van overheidswege de toegang tot een Grieks-orthodox klooster werd belemmerd.EHRM 10 mei 2001, nr. 25781/94, par. 242-244 (Cyprus/Turkije).

Van een schending is volgens het Hof dan ook sprake als de overheid zich mengt in een religieuze organisatie en daarmee ongeoorloofd inbreuk pleegt op de autonomie van de organisatie.EHRM 12 juni 2014, nr. 56030/07, par. 127 (Fernández Martinez/Spanje); A. Nieuwenhuis, ‘Over schillen en sferen: het wisselende gewicht van de vrijheid van godsdienst’, in: H. Post & G. van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven’, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 111. Immers, als de overheid het bemoeilijkt dat kerken gezag uitoefenen over hun leden wordt ook het vormen van een religieuze gemeenschap bemoeilijkt en daarmee spanning gecreëerd met de vrijheid van godsdienst.Sap 2020, p. 201; J. Vleugel, ‘Religie, belangenafweging en neutraliteit’, Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid, (10) 2019, afl. 3, p. 37; J. van den Brink, ‘Staat, kerk en individuele gelovige: strijd om de dominantie. De zaak Fernández Martínez in het licht van theorievorming over collectieve godsdienstvrijheid’, Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid, (6) 2015, afl. 1, p. 101 en 103. Niet voor niets is autonomie voor het Hof essentieel om van pluralisme te spreken en is pluralisme het belangrijkste richtinggevende beginsel in het benaderen van grondrechten, zoals o.a. blijkt uit de zaak Kokkinakis/Griekenland.EHRM 25 mei 1993, nr. 14307/88, par. 31 (Kokkinakis/Griekenland); Sap 2014, p. 162 en 169.

Artikel 9 EVRM kent een ruimere reikwijdte en afweging van belangen dan artikel 6 Grondwet. Zo is in artikel 9 EVRM, anders dan artikel 6 Grondwet, de vrijheid van geweten opgenomen. Verder ziet het ‘by law’ in artikel 9 EVRM op het recht in brede zin, dus ook dat van lagere overheden, jurisprudentie en ongeschreven recht. Op één punt biedt artikel 6 Grondwet echter meer bescherming dan artikel 9 EVRM, een beperking binnen gebouwen en besloten plaatsen kan alleen plaatsvinden via een wet in formele zin.Kamerstukken II 2020/21, 25295, nr. 742, p. 12; Ortlep 2014, p. 193-194; J.L.W. Broeksteeg, ‘Geloofsgemeenschappen in het bestuursrecht’, in: L.C. van Drimmelen & T.J. van der Ploeg (red.), Geloofsgemeenschappen en recht, Den Haag: Boom juridisch 2014, p. 296-297. Artikel 9 EVRM werkt als verdragsbepaling direct door in de Nederlandse rechtsorde, terwijl het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet eraan in de weg staat dat de rechter oordeelt of een formele wet in strijd is met de Grondwet. Artikel 9 EVRM zal daarom vaak als maatstaf dienen voor de rechter. Daarmee is dit artikel voor de godsdienstvrijheid belangrijker dan artikel 6 Grondwet.Overbeeke 2014, p. 259; H. Post & G. van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven’, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 81. Dit, in combinatie met het steeds meer door de rechter toepassen van de redelijke uitleg, doet Broeksteeg in een eerdere uitgave dan ook opmerken dat het goed is na te denken over een modernisering van artikel 6 Grondwet.H. Broeksteeg, ‘Kroniek (internationaal) publiekrecht’, NTKR 2021, afl. 2, p. 179.

2.3.Beginsel van de scheiding van kerk en staat

Godsdienstvrijheid hangt nauw samen met de verhouding tussen kerk en staat. In Nederland heeft deze verhouding zich historisch ontwikkeld van een bevoorrechte kerk naar een situatie waarbij de overheid op levensbeschouwelijk terrein neutraliteit nastreeft en overheid en kerken zich niet inlaten met de wijze waarop ze elk zijn georganiseerd.Van Bijsterveld & Vermeulen 2020, p. 3-4; Sap 2020, p. 201; J. Hallebeek & M. van Stiphout, ‘De verhouding tussen canoniek recht en wereldlijk recht in Europees perspectief; een historische verkenning’, in: L.C. van Drimmelen & T.J. van der Ploeg (red.), Geloofsgemeenschappen en recht, Den Haag: Boom juridisch 2014, p. 212-213. Om het Bijbels te zeggen: ‘Geef dan aan de keizer wat van de keizer is, en aan God wat van God is’ (Matth. 22:21). Uit artikel 6 Grondwet en artikel 9 EVRM volgt niet expliciet een scheiding van kerk en staat.H. Broeksteeg, ‘De scheiding van kerk en staat in het licht van het EVRM’, in: H. Post & G. van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven’, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 53; Overbeeke 2014, p. 263. Deze is geleidelijk in recht en praktijk doorgevoerd met twee ankerpunten. Enerzijds kan iedereen zich op grond van artikel 1 Grondwet beroepen op gelijke behandeling. Dat betekent voor de overheid een verplichting om godsdiensten en andere levensovertuigingen gelijk te behandelen en zich te onthouden van een inhoudelijk oordeel over (de juistheid van) een bepaalde godsdienst.HR 15 februari 1957, ECLI:NL:HR:1957:196 (Kerk Hasselt II, Kerkelijk conflict Hasselt); Hallebeek & Van Stiphout 2014, p. 213; Overbeeke 2014, p. 239; Philipsen & Vermeulen 2014, p. 28. Anderzijds is er de kerkelijke autonomie.Van Bijsterveld 2021, p. 46; Van Bijsterveld & Vermeulen 2020, p. 16; F. Keijzer & F. Oldenhuis, ‘Positie van kerkgenootschappen en vrijheid van belijden’, in: L.C. van Drimmelen & T.J. van der Ploeg (red.), Geloofsgemeenschappen en recht, Den Haag: Boom juridisch 2014, p. 421.

Niet alleen artikel 9 EVRM beschermt geloofsgemeenschappen, de institutionele kant van godsdienstvrijheid geniet ook de bescherming van artikel 6 Grondwet.Van Bijsterveld 2021, p. 46. Dit vloeit voort uit artikel 6 lid 1 Grondwet, dat spreekt over ‘gemeenschap met anderen’, en is nader uitgewerkt in artikel 2:2 Burgerlijk Wetboek (BW). In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat kerkgenootschappen worden geregeerd door hun eigen statuut voor zover dat niet in strijd is met de wet.Kamerstukken II 2003/04, 29614, nr. 2, p. 7; Van Bijsterveld & Vermeulen 2020, p. 16; L.J. Koffeman, ‘Het Christendom en het recht’, in: L.C. van Drimmelen & T.J. van der Ploeg (red.), Geloofsgemeenschappen en recht, Den Haag: Boom juridisch 2014, p. 23. In de zaak Hattem, die door Van Bijsterveld wordt getypeerd als standaardarrest voor wat betreft de kerkelijke inrichtingsvrijheid, oordeelde de Hoge Raad als volgt:

‘Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het begrip “wet” in deze bepaling verwijst naar bepalingen van fundamentele aard of “sterk dwingend recht”, waarbij is gedacht aan “zeer zwaarwegende dwingendrechtelijke bepalingen”. […] Daarbij is afwijking van dwingend recht mogelijk, tenzij dat recht een belang van zo fundamentele aard beschermt dat afwijking van dat dwingend recht in de omstandigheden van het geval, ondanks de aan kerkgenootschappen toekomende inrichtingsvrijheid, niet kan worden aanvaard.’ HR 4 oktober 2019 ECLI:NL:HR:2019:1531, r.o. 3.2-3.3 (Hattem); Van Bijsterveld 2021, p. 60.

Aan de verhouding van kerk en staat ligt ten grondslag de verhouding tussen religie en politiek. Die verhouding is door de jaren heen aan verandering onderhevig. Verschillende auteurs wijzen op het proces van ontzuiling, secularisatie en individualisering dat sinds de jaren zestig van de vorige eeuw op gang is gekomen. Kerkgenootschappen hebben hierdoor aan betekenis verloren.Mulder & Van Sasse van Ysselt 2020, p. 167; J. de Bruijn, ‘Eenheid in verscheidenheid. De verhouding tussen kerk en staat in Nederland (1579-2014)’, in: L.C. van Drimmelen & T.J. van der Ploeg (red.), Geloofsgemeenschappen en recht, Den Haag: Boom juridisch 2014, p. 234-235; Overbeeke 2014, p. 240-241. Toch staan overheid en religie niet los van elkaar. Het Nederlands staatsbestel kenmerkt zich door een model van pluralistische coöperatie ofwel een samenwerkingsstelsel. Dat betekent dat de overheid geen partij kiest, maar met verschillende organisaties, onafhankelijk van hun aard en identiteit, samenwerkt.Kamerstukken II 2003/04, 29614, nr. 2, p. 7-8; Sap 2020, p. 201; Van Bijsterveld & Vermeulen 2020, p. 28; Overbeeke 2014, p. 239-240; Overbeeke & Sap 2014, p. 268-269 en 271; J.L.W. Broeksteeg, ‘Geloofsgemeenschappen in het bestuursrecht’, in: L.C. van Drimmelen & T.J. van der Ploeg (red.), Geloofsgemeenschappen en recht, Den Haag: Boom juridisch 2014, p. 293; Philipsen & Vermeulen 2014, p. 44.

3.De (wettelijke) grondslag voor de coronabestrijding

3.1.Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm)

Sinds 1 december 2020 biedt de Wet Publieke Gezondheid (Wpg) een specifieke grondslag voor de coronabestrijding. Hiervoor is via de Twm hoofdstuk VA aan de Wpg toegevoegd. Deze bepalingen, waarvan de werking telkens met drie maanden wordt verlengd, zijn nader uitgewerkt in het ‘Tijdelijk besluit veilige afstand’ (hierna: Besluit) en de ‘Tijdelijke regeling maatregelen Covid-19’ (hierna: Regeling). In het Besluit is de veilige afstand sinds 25 februari 2022 weer van 1,5 meter op ‘0’ bepaald.Overheid.nl, wetten.overheid.nl/BWBR0044373/2022-02-25 (laatst bezocht 1 maart 2022); Stb. 2021, 564. In de Regeling, die telkens al naar gelang een versoepeling of verscherping van de coronamaatregelen plaatsvindt wordt aangepast, zijn de maatregelen opgenomen die in de eerste fase van de coronabestrijding in noodverordeningen waren geregeld.Overheid.nl, wetten.overheid.nl/BWBR0044416/2021-11-13 (laatst bezocht 17 november 2021); Wierenga 2021, p. 666; Deze noodverordeningen werden op aanwijzing van de minister uitgevaardigd door de 25 veiligheidsregio’s in Nederland.

Een deel van de maatregelen is ook van toepassing op kerken. Zo stelt artikel 58l Wpg dat beheerders van besloten plaatsen, waaronder blijkens de definitie in artikel 58a lid 1 Wpg ook kerkgebouwen worden verstaan, een zorgplicht hebben. Deze ziet op het waarborgen van de veilige afstand en het nemen van hygiënemaatregelen (bijv. ontsmettingsmiddel voor de handen). Omdat de nadere uitwerking in de Regeling zich alleen richt op publieke plaatsen gelden de mondkapjesplicht, de gezondheidscheck bij binnenkomst, registratie van de gegevens van de bezoeker ten behoeve van bron- en contactonderzoek (BCO), placeren en looproutes om bezoekersstromen gescheiden te houden niet voor besloten plaatsen als kerkgebouwen. Kamerstukken II 2019/20, 35526, nr. 3, p. 33-34; Stcrt. 2020, 62031, p. 45.

Verder hoeven geestelijke bedienaren niet de 1,5 meter afstand in acht te nemen als dit hun werk belemmert, bijvoorbeeld bij de doopsbediening (art. 58f lid 3 onder b Wpg). Ook zijn kerken uitgezonderd van een vastgestelde groepsgrootte (art. 58g lid 2 onder c Wpg) en is zingen tijdens de samenkomsten toegestaan. In de noodverordeningen was wel kortstondig een zangverbod opgenomen, maar dit is nooit op religieuze samenkomsten van toepassing geweest. Stcrt. 2020, 62031, p. 11 en 27. Ten slotte is weliswaar in artikel 58l lid 2 t/m 4 Wpg de bevoegdheid opgenomen dat de burgemeester een aanwijzing of bevel kan geven ter handhaving van de coronaregels, maar op grond van artikel 7 van de Regeling geldt deze bevoegdheid niet voor kerkgebouwen. Kamerstukken II 2019/20, 35526, nr. 3, p. 89. Hetzelfde geldt voor de bevelsbevoegdheid van artikel 58n Wpg, waarbij de Minister van Justitie en Veiligheid, onder verwijzing naar jurisprudentie, heeft onderstreept dat aan dit bevel niet de bevoegdheid tot sluiting kan worden ontleend. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 3, p. 11.

3.2.Wetsvoorstel ‘Sluitingsbevoegdheid ten aanzien van publieke en besloten plaatsen wegens uitbraak’

Het wetsvoorstel voorziet in het toevoegen van artikel 58na aan de Wpg. Hierdoor kan de burgemeester bij een corona-uitbraak, op advies van de GGD, een publieke of besloten plaats voor ten hoogste tien dagen sluiten. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 2. Van een uitbraak is sprake als het ten minste om drie personen gaat, waarbij het aannemelijk is dat deze op hetzelfde moment en dezelfde plaats zijn besmet en er aanwijzingen zijn dat de besmetting zich van hieruit verder uitbreidt. De regering kiest hiervoor omdat een corona-uitbraak een ernstig risico is voor de onmiddellijke verspreiding van het virus en daarmee een gevaar voor de volksgezondheid. Bepaalde locaties zijn van de sluitingsbevoegdheid uitgezonderd, zoals een woning of een gerechtsgebouw. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 3, p. 2-3 en 8-10.

In eerste instantie vielen religieuze gebouwen hier ook onder. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft daar in haar advies een aantal kritische kanttekeningen bij geplaatst. Zo is een gebouw waarin godsdienst wordt beleden grondwettelijk beschermd, maar dit staat niet in de weg dat vanwege het ernstig risico op onmiddellijke verspreiding van het coronavirus hieraan vanwege de volksgezondheid beperkingen kunnen worden gesteld door middel van een voldoende specifieke en daarop gerichte wet in formele zin. Ook de scheiding van kerk en staat is hierin volgens de Raad van State geen beletsel, mits bij het gebruikmaken van de bevoegdheid door de burgemeester andere mindere ingrijpende middelen niet volstaan (subsidiariteit) en de gevolgen van sluiting niet onevenredig zijn aan het doel (proportionaliteit). Dat vereist een zorgvuldige afweging en motivering die gebaseerd is op het advies van de GGD, maar waarbij ook moet worden gekeken naar de maatregelen die de beheerder van het gebouw zelf wil nemen om het risico van verspreiding van het virus zoveel mogelijk te beperken. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 4, p. 3-5.

De regering heeft dit advies overgenomen en daarom stelt het derde lid van artikel 58na Wpg dat religieuze gebouwen in beginsel zijn uitgezonderd van het sluitingsbevel en het eerst aan het genootschap zelf is om onverwijld maatregelen te treffen. Echter, als de burgemeester, na raadpleging van de GGD, van oordeel is dat de maatregelen onvoldoende zijn ter bescherming van de volksgezondheid, kan hij van zijn bevoegdheid gebruikmaken. Het vierde lid voegt daar nog aan toe dat tijdens de sluiting het genootschap in de gelegenheid is in overleg met de burgemeester te kijken hoe het recht op godsdienstvrijheid zo min mogelijk kan worden beperkt. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 2.

Omdat het om tijdelijke bepalingen gaat, wordt het op deze manier beperken van godsdienstvrijheid door de regering toelaatbaar geacht. Daarbij is de sluitingsbevoegdheid aan de orde in ‘zeer bijzondere omstandigheden’, dat wil zeggen omstandigheden van een zodanige aard dat, gelet op de beschikbare mogelijkheden om de uitbraak te beteugelen, in redelijkheid geen andere beslissing mogelijk is dan over te gaan tot sluiting. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 3, p. 8-10.

3.3.Relatie met andere wetgeving

De voorgestelde sluitingsbevoegdheid is nieuw in de instrumentenkoffer van de burgemeester. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 3, p. 11-13; Wierenga 2021, p. 665. Argument hiervoor is dat de bestaande noodbevoegdheden weliswaar zijn opgenomen in een wet in formele zin (artikel 175 en 176 Gemeentewet) maar vanwege ‘hun algemene karakter niet als een dergelijke – beperkingen specificerende – bepalingen worden opgevat.’ Kamerstukken II1985/86, 19403, nr. 3, p. 150-151; Albers 2021, p. 71. Nu kan in een situatie van ‘onmiddellijk dringend gevaar’ een grondrecht kortdurend kan worden beperkt.ARRvS 30 december 1993, ECLI:NL:RVS:1993:AN3571, m.nt. R.M. van Male (Verbod persconferentie); Wierenga 2021, p. 665. Echter, de Raad van State wijst erop dat bij de grondwetsherziening van 1983 hiervoor weliswaar draagvlak was in het parlement, maar aangaande godsdienstvrijheid dit alleen van toepassing was buiten besloten plaatsen (dus kerkgebouwen) en de tekst van beide bepalingen ongewijzigd bleef. Kamerstukken II2019/20, 25295, nr. 742, p. 15. Dat de regering onderkent dat de sluitingsbevoegdheid gestoeld moet zijn op een specifieke grondslag is dus een juist standpunt.

Verder kan worden genoemd dat in tegenstelling tot het huidig recht de burgemeester met het sluitingsbevel een bevoegdheid krijgt om ook tot ‘achter de kerkdeur’ in te kunnen grijpen.Van Bijsterveld & Vermeulen 2020, p. 16. Toch stelt de regering dat een sluitingsbevel niet zo dringend kan zijn dat deze tijdens de samenkomst kan worden gevorderd. In het wetsvoorstel wordt dan ook benadrukt dat artikel 12 van de Algemene wet op het binnentreden (Awbi) onverkort van toepassing blijft. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 3, p. 8-10. Dat wil zeggen dat een ruimte gedurende de godsdienstoefening niet mag worden betreden met uitzondering van een geval van ontdekking op heterdaad. Ook hieruit blijkt dat het houden van een eredienst in een kerkgebouw een grote bescherming geniet.Nieuwenhuis 2014, p. 109.

4.Visie op beperking godsdienstvrijheid vanwege coronabestrijding

In deze paragraaf vindt een beschouwing plaats op het wetsvoorstel. Op basis van hetgeen in de voorgaande paragrafen is opgemerkt worden hierbij vier aspecten onderscheiden: de maatschappelijke noodzaak (‘pressing social need’) voor het wetsvoorstel, de proportionaliteit van de voorgestelde sluitingsbevoegdheid en daarmee het beperken van het houden van kerkdiensten, de verhouding tussen de overheidsmaatregel en de kerkelijke autonomie en handhaving van een gegeven sluitingsbevel.

4.1.Maatschappelijke noodzaak

In de Wpg staat vrijwillige medewerking voorop en maatregelen komen bij pas een gebrek daaraan in beeld. Tijdens de parlementaire behandeling, die zich heeft beperkt tot een schriftelijk verslag van bevindingen, is dan ook terecht de vraag gesteld in hoeverre die vrijwillige medewerking te wensen over laat en dit het wetsvoorstel noodzakelijk maakt. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 5. Ook de cijfers ondersteunen de maatschappelijke noodzaak niet. Uit het BCO over de periode juni-november 2021 blijkt dat de meeste besmettingen zich voordoen in de thuissituatie (56-58%) en tussen de 0,2% en 0,4% van het aantal besmettingen valt te relateren aan religieuze bijeenkomsten.RIVM, ‘Epidemiologische situatie van SARS-CoV-2 in Nederland’ 22 juni 2021, p. 26, rivm.nl/sites/default/files/2021-06/COVID-19_WebSite_rapport_wekelijks_20210622_1136_final.pdf (laatst bezocht 20 november 2021); RIVM, ‘Epidemiologische situatie van SARS-CoV-2 in Nederland’, 16 november 2021, p. 28, rivm.nl/sites/default/files/2021-11/COVID-19_WebSite_rapport_wekelijks_20211116_1138_final_0.pdf (laatst bezocht 20 november 2021). Het wetsvoorstel laat dit alles onbenoemd en het ontbreekt daarmee – nota bene de Raad van State heeft daar in zijn advies bij de Twm op gewezen – aan materiële criteria waarmee de noodzaak wordt onderbouwd en daarmee aan de concrete afbakening die de wetgever bij de grondwetsherziening van 1983 voor ogen stond om een grondrecht te kunnen beperken. Kamerstukken II 2019/20, 35526, nr. 4, p. 7; Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 3, p. 18 en 23. Het CIO maakt in zijn reactie op het wetsvoorstel dus een terecht punt dat de bevoegdheid vooral in het leven wordt geroepen ‘voor het geval dat’.CIO, cioweb.nl (laatst bezocht 2 augustus 2021).

Dat het wetsvoorstel zich in beginsel ook richt op kerkgebouwen laat het veranderende maatschappelijke klimaat in Nederland zien. Religie in de publieke sfeer is minder vanzelfsprekend en gelovigen hoeven niet op bepaalde voorrechten te rekenen. Godsdienstvrijheid is ‘geen rustig bezit’ meer.Van Bijsterveld & Vermeulen 2020, p. 5; H. Broeksteeg, ‘De scheiding van kerk en staat in het licht van het EVRM’, in: H. Post en G. van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven’, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 49-77. De Raad van State gaat ook mee in deze ontwikkeling. Was aan het begin van de coronacrisis nog de lijn dat beperking van een grondrecht alleen denkbaar is in een uitzonderlijke situatie en met grote terughoudendheid, in het advies over het wetsvoorstel valt een mildere toon te beluisteren. Kamerstukken II 2019/20, 25295, nr. 742, p. 5, 10 en 26. Ook de regering schuift gaandeweg de coronacrisis op in denken. Onder de Twm benadrukt de regering de autonome sfeer van kerkgenootschappen en dat het daarom primair aan de kerken zelf is om maatregelen te treffen tegen het coronavirus. Kamerstukken II 2019/20, 35526, nr. 3, p. 33-34. Bij het wetsvoorstel is de regering stelliger en dient de overheid ook bij kerkgebouwen in te grijpen als de volksgezondheid dat vereist. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 3, p. 8-10. Indachtig het eerder gedeelde gevoel van ‘privilege’ legt de regering dus meer nadruk op toepassing van het gelijkheidsbeginsel en vindt het in feite niet houdbaar om bepaalde coronamaatregelen niet op kerken van toepassing te laten zijn.Van Bijsterveld & Vermeulen 2020, p. 25. Vleugel stelt echter terecht dat er dan ook sprake moet zijn van juridisch gezien gelijke gevallen. En een kerk moet niet worden afgemeten aan een theater, maar aan de reikwijdte van godsdienstvrijheid.J. Vleugel, ‘Coronamaatregelen en godsdienstige bijeenkomsten?’, NJB 2021/574 (b), p. 3; Nieuwenhuis 2020, p. 26.

Juist vanwege deze verschillen heeft de overheid in de aanpak van de coronacrisis ruimte gelaten aan de verschillende sectoren om zelf via protocollen invulling te geven aan de coronamaatregelen.J.W. Sap & M. Malsch, ‘Inleiding’, in: M. Malsch & J.W. Sap (red.), Orde en verwarring in de stad. De veilige stad 2, Den Haag: Boom criminologie 2020, p. 13 en 15. In de afgelopen tijd heeft het CIO adviezen aan de achterban gegeven die een praktische uitwerking zijn van de dan geldende overheidsmaatregelen. De regering heeft deze goede samenwerking dan ook herhaaldelijk benadrukt, maar gaat hier in het wetsvoorstel aan voorbij. Kamerstukken II 2019/20, 35526, nr. 3, p. 33-34; Stcrt. 2020, 62031, p. 45. Ook wijkt het wetsvoorstel af van de systematiek van reeds bestaande burgemeestersbevoegdheden. Zelfs in een noodtoestand, waarin van bepaalde grondrechten mag worden afgeweken, moet godsdienstvrijheid geborgd zijn (art. 103 lid 2 Grondwet). Philipsen en Vermeulen en Vleugel wijzen er dan ook op dat de positieve verplichting voor de overheid om grondrechten te borgen, maar ook de noodzaak om deze te beperken, in het licht moet worden gezien van rechtszekerheid.Vleugel 2018, p. 26; Philipsen & Vermeulen 2014, p. 24. En die rechtszekerheid blijkt niet uit een consistente lijn waarbinnen de regering maatregelen treft om het coronavirus te bestrijden en daarin omgaat met de positie van kerken.

4.2.Proportionaliteit

Het afweegkader voor de burgemeester wordt gevormd door artikel 58b lid 2 Wpg en als nadere invulling daarvan het voorgestelde artikel 58na lid 3 Wpg. Samengevat, de burgemeester dient zich rekenschap te geven van het belang van godsdienstvrijheid en de omstandigheden te beschouwen vanuit subsidiariteit en proportionaliteit. Die omstandigheden kunnen ook leiden tot het niet gebruikmaken van de bevoegdheid. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 3, p. 9-11. Albers merkt op dat het afweegkader gelijkenis vertoont met de afweging zoals het Hof die op grond van het EVRM toepast.Albers 2021, p. 79. Loof vindt echter dat het moeilijk is om per afzonderlijke maatregel in de bestrijding van het coronavirus – waarvan de sluitingsbevoegdheid er één zou zijn – heel nauwkeurig te bepalen wat het extra resultaat van de maatregel is en of dat in een evenredige verhouding staat om daarvoor vrijheidsrechten in te leveren. Wil de proportionaliteits- en subsidiariteitstoets goed worden uitgevoerd dan zal de burgemeester een veel bredere belangenafweging moeten maken dan nu in het wetsvoorstel wordt voorgespiegeld. Daar wordt slechts gekeken of de maatregelen die het kerkgenootschap zelf genomen heeft voldoende zijn, maar de burgemeester dient ook te kijken naar de handhaafbaarheid van de maatregel (zie verder paragraaf 3.4) en het effect op de samenleving. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 2; J.P. Loof, ‘Coronacrisis, staatsnood(recht) en mensenrechten: beeld van een driehoeksverhouding’, Ars Aequi juli/augustus 2021, p. 679-680.

Nu stelt Schutgens dat vanwege de ‘margin of appreciation’ de proportionaliteitstoets van het Hof niet heel streng is. Lidstaten kunnen vooral die godsdienstuitingen die een duidelijk openbaar effect hebben op de rechten van derden zonder al te veel problemen reguleren zodra daar serieuze belangen van derden mee gemoeid zijn.Schutgens 2020, p. 591. Met andere woorden, het effect op de samenleving is het indammen van het coronavirus en sluiting van een kerkgebouw, waar een uitbraak heeft plaatsgevonden, draagt daaraan bij. Maar het Hof hanteert als ondergrens dat godsdienstvrijheid niet feitelijk onmogelijk mag worden gemaakt. En hiervan is sprake als een kerk wordt gesloten zonder alternatief te bieden. Daarom is de veranderende opstelling van de Raad van State ook zo opmerkelijk omdat deze in een eerder stadium aangaf dat er altijd gebruik van enige betekenis moet overblijven. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 4, p. 3-4; Kamerstukken II 2019/20, 25295, nr. 742, p. 26.

Is hiervan sprake als een kerkdienst digitaal plaatsvindt? Ja, mits het kerkgenootschap dit zelf bepaalt. Vanwege de interpretatieve terughoudendheid is een dergelijke beslissing niet aan de overheid. Vleugel wijst hierbij o.a. op een oordeel van het Supreme Court, het federale hooggerechtshof van de Verenigde Staten, dat deze stellingname onderschrijft.J. Vleugel, ‘Een rechtsvergelijkend perspectief op de maximering van bezoekersaantallen van gebedsgebouwen gedurende de coronacrisis in de Verenigde Staten en Nederland, Tijdschrift voor Recht en Religie 2021, afl. 1, p. 69-70, 73 en 75. Nu stelt Ten Napel dat in het Amerikaanse model de nadruk meer ligt op de onthoudingsplicht van de overheid in plaats van de belangenafweging zoals het Hof die maakt met behulp van ‘balancing’ en de proportionaliteitstoets.Ten Napel 2021, p. 3-4. Toch zijn er ook binnen het Europese model aanknopingspunten voor de gedachte dat digitale geloofsuitoefening iets anders is dan het fysiek kunnen belijden van godsdienst. Waar in Nederland altijd de lijn is geweest dat kerkdiensten doorgang moesten kunnen vinden, kende België in 2020 een ministeriële regeling waarin vanwege de coronabestrijding erediensten waren verboden met uitzondering van het digitaal opnemen van erediensten waarbij maximaal tien personen aanwezig mochten zijn ten behoeve van het maken van de opname. Als voorlopige maatregel (kort geding) oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van België dit, mede in het licht van artikel 9 EVRM, als een onevenredige beperking van godsdienstvrijheid. Een nieuwe regeling werd hierna wel toelaatbaar geacht, mede omdat het maximumaantal van 15 bezoekers tot stand was gekomen na overleg met vertegenwoordigers vanuit de kerken en zij dit aantal niet als disproportioneel beschouwden.Raad van State België, raadvst-consetat.be/arr.php?nr=249177 (laatst bezocht 24 oktober 2021); juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=nl#ideA:0:1:9556:9557:A:70134 (laatst bezocht 24 oktober 2021).

In Duitsland werden de kerken door de regering en deelstaten gevraagd om rond Pasen 2021 alleen digitale kerkdiensten te houden. Dit vanwege het verlengen en verzwaren van de toenmalige ‘lockdown’. Na kritiek vanuit de kerken en vanwege juridische en praktische bezwaren werd dit verzoek later ingetrokken.Tagesschau, ‘Regierung zieht Bitte an Kirchen zurück‘, 25 maart 2021, tagesschau.de/inland/regierung-zieht-bitte-fuer-virtuelle-gottesdienste-zurueck-101.html (laatst bezocht 24 oktober 2021). In Duitsland hebben, afgezien van de eerste weken tijdens de coronacrisis, de fysieke diensten sinds 1 mei 2020 telkens onder voorwaarden doorgang kunnen vinden.NKID, nederlandse-kerk.de/ (24 oktober 2021); B. Roetman, ‘Duitsland mag weer naar de kerk maar zingen is op veel plekken verboden’, Trouw 1 mei 2020, trouw.nl/religie-filosofie/duitsland-mag-weer-naar-de-kerk-maar-zingen-is-op-veel-plekken-verboden~b6500a60/ (laatst bezocht 26 oktober 2021).

4.3.Autonomie

De regering vindt dat het beginsel van scheiding van kerk en staat niets afdoet aan de mogelijkheid voor de overheid om via de sluitingsbevoegdheid in te grijpen als de volksgezondheid dit vereist. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 3, p. 8-9. Broeksteeg wijst echter op eerder (aangenomen) wetsvoorstellen die mogelijk de toets van artikel 9 EVRM niet kunnen doorstaan, gezien de wijze waarop de verhouding tussen kerk en staat in Nederland is ingericht, en refereert daarbij bijvoorbeeld aan het initiatiefwetsvoorstel aangaande een verbod op het ritueel slachten.H. Broeksteeg, ‘De scheiding van kerk en staat in het licht van het EVRM’, in: H. Post en G. van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven’, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 77. Zonder in herhaling te vallen over de voors en tegens van dit initiatiefwetsvoorstel – wie dat wil weten kan dat uitgebreid lezen in NTKR van november 2020 – is het wel opvallend dat de Raad van State in zijn advies op het initiatiefwetsvoorstel de kerkelijke autonomie wel zwaar laat wegen. Zo wordt gesteld dat als een gemeenschap vasthoudt aan het naleven van religieuze voorschriften, de staat dit vanwege de interpretatieve terughoudendheid als uitgangspunt moet beschouwen. Verder wijst de Raad van State op het karakter van de Nederlandse samenleving en rechtsorde, waarin pluriformiteit en bescherming van onder meer religieuze minderheden een dominante rol spelen, en waarin de overheid via een convenant afspraken heeft gemaakt met de religieuze organisaties over het ritueel slachten. Het initiatiefwetsvoorstel geeft daarom onvoldoende blijk van maatschappelijke noodzaak en proportionaliteit. Kamerstukken II 2018/19, 34908, nr. 4, p. 3-4, 6 en 10.

In tegenstelling tot het advies over de sluitingsbevoegdheid legt de Raad van State nu wel de nadruk op de wijze waarop kerk en staat in Nederland met elkaar omgaan en op vrijwillige basis afspraken met elkaar maken. Dat roept de vraag op hoe ver die kerkelijke autonomie strekt en wat de coronacrisis dan anders maakt in de opvatting van de Raad van State. In zijn commentaar op de zaak Fernández Martínez/Spanje zegt Van den Brink het zo: afwegingen die te herleiden zijn tot de taak en roeping van de religieuze instelling behoren in beginsel tot de autonome sfeer; als er consequenties zijn voor een ander aspect van het leven dan kan sprake zijn van regulering door de overheid.Van den Brink 2015, p. 109. Albers, en Toebes die daarin nog wat stelliger is, vinden dat de coronacrisis aantoont dat de bescherming van volksgezondheid een belangrijke waarde is die als grondrecht meer gewicht zou kunnen verdienen ten opzichte van individuele vrijheden.B. Toebes, ‘Gezondheid als mensenrecht. Overpeinzingen in het licht van de coronacrisis’, Ars Aequi maart 2021, p. 229-233; Albers 2021, p. 71. Maar Van Bijsterveld rekent een kerkdienst, als liturgische aangelegenheid, tot de kerkelijke organisatievrijheid waar de overheid terughoudend moet zijn wat betreft ingrepen en beperkingen.HR 4 oktober 2019, ECLI:NL:HR:2019:1531, r.o. 3.2-3.3 (Hattem); Van Bijsterveld 2021, p. 67.

Beide invalshoeken laten zien dat er geen strikte scheiding is tussen de private en publieke sfeer, maar een grijs gebied. Vandaar dat Philipsen en Vermeulen de maatschappelijke verantwoordelijkheid benadrukken om met vrijheidsrechten om te gaan.Philipsen & Vermeulen 2014, p. 24. In die zin hebben kerken deze tijdens de coronacrisis genomen door de vrijheid die de overheid hen gaf niet volledig te benutten, uitzonderingen als in de inleiding daargelaten.A. Vleugel, ‘Stelling: De beperkingen van de godsdienstvrijheid door middel van de “coronanoodverordeningen” zijn rechtmatig’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2020, afl. 19, p. 4. Ook CIO-voorzitter Smit benadrukt dat godsdienstvrijheid gepaard gaat met verantwoordelijkheid, ook als over de invulling van die vrijheid binnen de verschillende kerkelijke denominaties verschillend wordt gedacht gezien de plek van de eredienst in het geloofsleven. Juist in de hedendaagse maatschappij waarin de uitzonderingspositie van kerken niet altijd begrepen wordt, is godsdienstvrijheid een groot goed dat niet onnodig op het spel moet worden gezet, aldus Smit.M. van Houten, ‘Kerken kunnen niet zeggen: wij gaan onze goddelijke gang’, Trouw 20 december 2021, p. 6-7.

4.4.Handhaving

Bij gebruikmaking van de sluitingsbevoegdheid is de burgemeester gebonden aan de regels van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zo dient sprake te zijn van een behoorlijke besluitvorming die o.a. tot uitdrukking komt in een schriftelijk sluitingsbevel dat in principe onmiddellijk moet worden opgevolgd. In het voorgestelde artikel 58na Wpg is als vijfde lid opgenomen dat de burgemeester een last onder dwangsom kan opleggen ter uitvoering van het bevel. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 2. Maar is het sluitingsbevel op deze manier wel handhaafbaar? De regering kiest er immers voor om vanwege artikel 12 Awbi tijdens de samenkomst niet tot vordering over te gaan. Stel dat het kerkgenootschap uit geloofsovertuiging het bevel naast zich neerlegt, wat kan de burgemeester dan doen? Een veelgemaakte vergelijking, als het gaat om een weigering met een beroep op godsdienstvrijheid, is de bekende zaak van de AOW-premie. Uit het arrest van de Hoge Raad blijkt dat de vrijheid van godsdienst niet de ruime betekenis toekomt om de eigen religieuze normen altijd voorrang te geven op het nakomen van een wettelijke regeling.HR 13 april 1960, ECLI:NL:HR:1960:AY1299, m.nt. H.J. Hellema (AOW-premie); Van Bijsterveld & Vermeulen 2020, p. 10; Kamerstukken II 1976/77, 13872, nr. 7, p. 5.

Nu dateert de uitspraak van de jaren zestig van de vorige eeuw toen het Hof de lijn hanteerde dat gewetensbezwaren niet werden beschermd door artikel 9 EVRM. Meerdere auteurs wijzen erop dat dit inmiddels is veranderd sinds de zaak Bayatyan/Armenië uit 2011.Vleugel 2018, p. 29-30; M. van Noorloos, ‘Artikel 9 EVRM in de Nederlandse strafrechtspraak: geloofsartikel of struikelblok?’, in: H. Post & G. van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven’, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 218; L. van Beek, ‘Het geweten van de ambtenaar is niet meer van deze tijd. Over de ambtenaar en de interpretatie van zijn gewetensvrijheid’, in: H. Post & G. van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven’, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 331. In deze zaak, waarin een Jehova’s getuige op grond van een religieuze overtuiging militaire dienstplicht weigerde, oordeelde het Hof dat ook een negatieve uiting, zoals een weigering om een bepaalde handeling te verrichten, valt onder godsdienstvrijheid.EHRM 7 juli 2011, nr. 23459/03, par. 110-112 (Bayatyan/Armenië). Dat sprake bleek van een schending van artikel 9 EVRM kwam doordat betrokkene aannemelijk maakte dat zijn weigering was gebaseerd op een godsdienstige overtuiging en hij de bereidheid aangaf tot vervangende dienstplicht, maar deze alternatieve regeling niet door de lidstaat werd aangeboden. Van Noorloos concludeert dan ook dat een beroep op artikel 9 EVRM minder snel slaagt als er wel een alternatief wordt aangeboden.Van Noorloos 2014, p. 219; Philipsen & Vermeulen 2014, p. 37; Van Beek 2014, p. 334. Dat zou betekenen dat indien de burgemeester een kerkgebouw tijdelijk sluit en geen alternatieve locatie biedt voor een samenkomst het sluitingsbevel niet handhaafbaar is.

Daarbij kan nog worden opgemerkt dat het wetsvoorstel wel het afweegkader schetst voor het opleggen van het sluitingsbevel, maar voorbijgaat aan de beginselplicht tot handhaving. Zo oordeelde de Afdeling in de zaak Meerpaal Zaandam dat hiervan in bijzondere omstandigheden kan worden afgezien en dat dit in een concrete situatie aan de orde is als handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982 (Meerpaal Zaandam); C.L.G.F.H. Albers, ‘De beginselplicht tot handhaving’, in: JB Select 2019, nr. 12, Den Haag: Sdu Uitgevers 2019, p. 523 en 529. Met andere woorden, als een bijeenkomst ondanks de opgelegde kerksluiting willens en wetens doorgang vindt, heeft de burgemeester dan nog voldoende belang om achteraf te handhaven als het kwaad al is geschied?

5.De sluitingsbevoegdheid in de praktijk

Naast fundamentele kanttekeningen kunnen er ook vanuit praktisch oogpunt vraagtekens worden gezet bij het wetsvoorstel. Een bepalende factor, bij zowel het opleggen van de sluiting als een verzoek tot heropening, is het advies van de GGD. Nu is het zo dat als de burgemeester op grond van artikel 174a Gemeentewet een woning zou willen sluiten hij dit volgens de Afdeling moet aantonen met concrete, objectieve en verifieerbare gegevens.ABRvS 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1836, m.n.t. J.G. Brouwer & A.E. Schilder, par. 2.2 (Sluiting woning wegens brandstichting); ABRvS 16 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP4697, par. 2.4.2 (Sluiting woning wegens geweld en wapenbezit). Juist vanwege de inbreuk op het grondrecht stelt de rechtspraak hoge eisen aan het bewijs dat de burgemeester moet hebben om tot sluiting over te gaan.W. Dreissen, ‘Het samenlopen van de woningsluiting ex artikel 13b Opiumwet en de strafrechtelijke vervolging – schending van het ne-bis-in-idembeginsel?’, in: M. Malsch & J.W. Sap (red.), Orde en verwarring in de stad. De veilige stad 2, Den Haag: Boom criminologie 2020, p. 324-325. Aan het GGD-advies worden dergelijke eisen niet gesteld. Er dient slechts aannemelijk te worden gemaakt dat ten minste drie personen gelijktijdig en vanuit dezelfde locatie zijn besmet en deze besmetting zich van hieruit verspreid. Dat de lat lager ligt dan bij een woningsluiting kan worden verklaard vanuit de snelheid van handelen door de burgemeester om corona te beteugelen en daarvoor een pand te sluiten. Maar als dit pand een kerkgebouw is betekent het sluiten ervan een inbreuk op de godsdienstvrijheid en dus moet het besluit met de nodige zorgvuldigheid gepaard gaan.

Een tweede kanttekening is dat de onderbouwing van het GGD-advies voor een belangrijk deel gebaseerd is op het BCO. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 3, p. 1, 3-4. Aan de effectiviteit van het BCO kan echter worden getwijfeld, omdat steeds minder vaak wordt achterhaald waar iemand besmet is geraakt.W. van Loon & R. Wassens, ‘Wie wordt waar besmet? Puzzel is lastiger te leggen’, NRC 22 augustus 2021, nrc.nl/nieuws/2021/08/22wie-wordt-waar-besmet-puzzel-is-lastiger-te-leggen-a4055677 (laatst bezocht 6 oktober 2021); W. van Loon, ‘De crisis wordt steeds politieker’, NRC 27 en 28 november 2021, p. 4. Immers, in tijden van versoepeling van de coronamaatregelen weten mensen niet altijd wanneer en met wie ze in aanraking zijn geweest en tijdens verscherping van de maatregelen kampt de GGD met een gebrek aan capaciteit om het BCO goed uit te voeren. Kan de burgemeester op basis hiervan een sluiting voldoende aannemelijk maken? Verder is de GGD voor dit BCO in belangrijke mate afhankelijk van het kerkgenootschap indien dit over een registratie van aanwezigen beschikt. Maar de registratie is geen verplichte maatregel voor kerken en gebeurt op basis van vrijwilligheid en verantwoordelijkheid. In dat opzicht is het ‘succes’ van de sluitingsbevoegdheid mede afhankelijk van gegevens die het kerkgenootschap uit eigen beweging verstrekt. Tijdens de parlementaire behandeling is dan ook terecht gewezen op het negatieve effect van een (dreigend) sluitingsbevel door een mindere meldings- of testbereidheid. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 3, p. 1, 3-4.

Als de cluster-uitbraak aannemelijk zou zijn, dan is het in eerste instantie aan de kerkelijke gemeente om, al dan niet op advies van GGD en burgemeester, zelf maatregelen te treffen om sluiting te voorkomen. Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 3, p. 4, 6 en 9. Nu houdt het merendeel van de kerken zich aan de wettelijke maatregelen en nemen aanvullend daarop al de nodige maatregelen elk op hun manier en passend bij de kerkelijke gemeente. Welke maatregelen zijn dan nog mogelijk? Mijns inziens is het niet proportioneel als kerken ‘voor het blok’ worden gezet om maatregelen te nemen waartoe men niet wettelijk verplicht is of die onredelijk zijn in relatie tot de inspanningen die al worden gedaan. In de tweede plaats kunnen kerken een sluitingsbevel voorkomen door vrijwillig tot sluiting over te gaan of alleen kerkgangers toe te laten die niet bij de uitbraak zijn betrokken. Beide maatregelen kunnen voor een kerkgemeenschap buitengewoon moeilijk, zo niet gezegd onmogelijk zijn. Ook in het licht van wat de Bijbel hierover zegt. Zo is er de opdracht om samenkomsten niet te verzaken (Hebreeën 10:25), wat in de kerkorde van de Protestantse Kerk in Nederland, het grootste protestantse kerkverband, leidt tot de roeping om samen te komen en daarvan afgeleid de kerkelijke boodschap dat iedereen welkom is in de kerk. ‘Kerkorde en ordinanties van de Protestantse Kerk in Nederland’, versie januari 2022, p. 6-7, protestantsekerk.nl/download25931/Kerkorde%20en%20ordinanties%20-%20versie%20januari%202022.pdf (laatst bezocht 8 januari 2022); P. van den Heuvel e.a., ‘De toelichting op de kerkorde van de Protestantse Kerk in Nederland’, Zoetermeer: Uitgeverij Boekencentrum 2004, p. 47-50 en 192-194. Anderzijds is er de oproep om het gezag van de overheid te gehoorzamen (Romeinen 13:1-7), maar klinkt ook de vraag of men God meer gehoorzaam moet zijn dan mensen (Handelingen 5:29). Ik noem hier veel gebruikte Bijbelcitaten in de discussie over kerk-zijn tijdens corona.

Ten slotte kan worden opgemerkt dat kerksluiting een grote impact heeft op de kerkgemeenschap. Weliswaar kan de burgemeester in het kader van de proportionaliteits- en subsidiariteitstoets besluiten slechts een deel van het gebouw te sluiten, maar hoe reëel is dit? Kamerstukken II 2020/21, 35817, nr. 5. Dit alternatief kan bij een kantoorgebouw met dezelfde soort functionaliteit misschien bruikbaar zijn, maar bij een kerkgebouw niet. Dit bestaat over het algemeen uit een kerkzaal en een aantal vergaderruimtes. En sluiting van de kerkzaal heeft praktisch weinig zin als de kerkgangers zich vervolgens samen met het virus verplaatsen naar een alternatieve locatie.

6.Conclusie

Het wetsvoorstel van het kabinet, waarin de burgemeester de bevoegdheid wordt gegeven een pand voor maximaal tien dagen te sluiten wegens een corona-uitbraak, kan in de praktijk betekenen dat vanwege de volksgezondheid er in redelijkheid geen andere keus is dan ook een kerkgebouw te moeten sluiten. Het wetsvoorstel voldoet aan artikel 6 Grondwet in die zin dat de sluitingsbevoegdheid bij formele wet is geregeld (Wpg). Het ontbreekt echter aan noodzaak en daarmee welke belangenafweging nu precies wordt gemaakt tussen volksgezondheid en godsdienstvrijheid. Zo werken overheid en kerken juist goed samen in de strijd tegen corona en nemen kerken over het algemeen de nodige maatregelen bovenop waartoe men wettelijk is verplicht. De sluitingsbevoegdheid wordt dan ook in het leven geroepen ‘voor het geval dat’ en onder het mom van ‘een theater kan worden gesloten, dus een kerk ook’. Een kerk moet alleen niet worden afgemeten aan een theater, maar aan de reikwijdte van godsdienstvrijheid.

Voor die reikwijdte zal artikel 9 EVRM als maatstaf dienen. De eredienst geniet daarbij bijzondere grondwettelijke bescherming maar ook voor andere kerkelijke activiteiten (catechisatie, jeugdclub, etc.) geldt dat deze ‘intimately linked’ zijn aan het belijden van het geloof en dus bescherming genieten. Artikel 9 EVRM laat een beperking vanwege gezondheid toe, mits deze voldoet aan een dringende maatschappelijke behoefte en proportionaliteit. Nederland heeft hierbij een ‘margin of appreciation’. Godsdienstvrijheid mag echter niet feitelijk onmogelijk worden gemaakt en het Hof zal ook kijken naar de wijze waarop het model van kerk en staat zich in Nederland kenmerkt. Het is dan ook maar de vraag of het wetsvoorstel in abstracte zin de ‘fair balance’-toets van het Hof kan doorstaan en de regering de belangen van kerken en samenleving goed heeft gewogen.

In een concreet geval zal de burgemeester de omstandigheden moeten beschouwen vanuit subsidiariteit en proportionaliteit. Zo is het niet proportioneel dat een kerk sluiting kan voorkomen door maatregelen te moeten nemen die niet wettelijk verplicht zijn of anderszins onredelijk zijn ten opzichte van al gedane inspanningen. Ook is het niet proportioneel een kerkgebouw te sluiten zonder dat er een alternatief is, waarbij het de overheid vanwege de interpretatieve terughoudendheid niet toekomt te veronderstellen dat de gemeenschap digitaal bijeen kan komen. Dit is aan het kerkgenootschap zelf.

Naast fundamentele kanten kleven er ook praktische bezwaren aan het sluitingsbevel. Zo is het sluitingsbevel in overwegende mate gestoeld op het advies van de GGD. Het BCO is hierbij essentieel en moet aantonen dat minimaal drie besmette personen zijn te relateren aan dezelfde samenkomst en dat van hieruit de besmetting voortduurt. Dit BCO is niet waterdicht, bijvoorbeeld omdat mensen niet altijd weten met wie ze in contact zijn geweest. Het is dus zeer de vraag of de burgemeester voldoende aannemelijk kan maken dat een uitbraak valt te relateren aan het kerkgebouw. Alleen in een situatie waarin deze relatie kan worden aangetoond en het kerkgenootschap de wettelijke coronamaatregelen niet heeft genomen c.q. heeft willen nemen, kan sprake zijn van de ‘zeer bijzondere omstandigheden’ die het wetsvoorstel voor ogen heeft. Dan nog ligt het op het bordje van de burgemeester of het belang van sluiting van zo fundamentele aard is dat hiervoor de kerkelijke autonomie moet wijken. Een vraag die zowel speelt bij het opleggen van het sluitingsbevel als het vorderen van de nakoming ervan. Sowieso kan het sluitingsbevel niet tijdens een eredienst worden gevorderd, maar ook daarbuiten is het de vraag of het belang het middel wel rechtvaardigt.

De conclusie is dan ook dat de burgemeester, als het wetsvoorstel zou worden aangenomen, een wettelijke bevoegdheid heeft die in de praktijk amper uitvoerbaar is. De voorgestelde sluitingsbevoegdheid lijkt dan ook vooral een loze bevoegdheid te zijn, bedoeld als symbool in de maatschappelijke discussie over de uitzonderingspositie voor gelovigen. De huidige werkwijze waarin de overheid met de kerken tot afspraken komt, is dan ook een heilzamere weg.