1.Inleiding

In oktober 2020 heeft de Nederlandse bisschoppenconferentie bij decreet besloten om het predicaat ‘katholiek’In het decreet besluit de bisschoppenconferentie om het predicaat ‘katholiek’ in te trekken. Het zal de lezer duidelijk zijn, dat hiermee rooms-katholiek is bedoeld. Indien in dit artikel katholiek wordt gebezigd, is vanzelfsprekend ook rooms-katholiek bedoeld. van de Stichting Katholieke Universiteit (SKU) per 16 november van dat jaar in te trekken. De SKU is de stichting die de Radboud Universiteit en het Radboudumc in stand houdt. De beslissing volgde op een arrest van de Ondernemingskamer van het gerechtshof Amsterdam van 21 juli 2020, naar aanleiding van een geschil tussen het bestuur van de SKU en de bisschoppenconferentie.Hof Amsterdam (OK) 21 juli 2020, ECLI:NL:GHAMS:2020:2033. Dat geschil ging, zeer kort weergegeven, over de wijze waarop de bisschoppenconferentie haar bevoegdheid tot benoeming van de leden van het bestuur van de SKU uitoefende. Over dit geschil heeft Helder in dit tijdschrift een artikel gepubliceerd.E.R. Helder, ‘De Ondernemingskamer en kerkelijke universiteiten’, NTKR 2020, afl. 2. In deze bijdrage willen wij de (onderwijsrechtelijke) gevolgen van het verlies van het predicaat katholiek onderzoeken. Concreet gaan wij in op de volgende rechtsvragen:

1. Kan de Radboud Universiteit zich, ondanks dit decreet, als rooms-katholiek blijven positioneren?
2. Indien de instelling haar katholieke signatuur verliest, welke verdere juridische gevolgen heeft dat voor het bijzondere karakter van de universiteit?

In deze bijdrage gaan wij specifiek in op de Radboud Universiteit en niet op Tilburg University of de Vrije Universiteit. De organisatie van de Vrije Universiteit is wezenlijk anders dan die van de Radboud Universiteit. De Vrije Universiteit wordt in stand gehouden door de Stichting VU, die haar grondslag vindt in de Vereniging voor christelijk hoger onderwijs, wetenschappelijk onderwijs en patiëntenzorg. Een directe band met een (protestants-christelijke) kerk is er, in tegenstelling tot in Nijmegen, niet.Zie ook het Bestuursreglement van de Vrije Universiteit. Tilburg University kent, net zoals de Radboud Universiteit, een katholieke signatuur. Voor de Tilburgse universiteit geldt in grote lijnen dezelfde bestuursstructuur als voor de Nijmeegse universiteit. Zo geldt ook voor haar, dat het predicaat katholiek is toegekend door de bisschoppenconferentie. Wezenlijker is echter dat de Nijmeegse casus actueel is. Voor Tilburg University speelt het ontnemen van het predicaat katholiek niet. De conclusies van dit artikel zijn dan ook alleen op de Radboud Universiteit van toepassing.

De Radboud Universiteit is in 1923 opgericht. De Nederlandse bisschoppen namen daartoe het initiatief. Zij ging uit van de Sint-Radboudstichting en haar naam was toen Roomsch Katholieke Universiteit Nijmegen. De bisschoppen wilden met een eigen universiteit de emancipatie van katholieken in Nederland bevorderen. Katholieken waren destijds ondervertegenwoordigd in onder meer het openbaar bestuur en de medische sector. Nog steeds draagt de Radboud Universiteit bij aan emancipatie: zij heeft relatief het hoogste percentage ‘eerstegeneratiestudenten’, van wie de ouders geen universitaire opleiding hebben afgerond. Hoewel ‘katholiek’ sinds 2004 niet meer voorkomt in haar naam, is de statutaire naam van de Radboud Universiteit nog steeds Katholieke Universiteit Nijmegen en gaat zij uit van de Stichting Katholieke Universiteit. Zowel het wapen als de lijfspreukIn Dei Nomine Feliciter (Mogen wij in Gods naam gelukkig voortgaan). verwijzen nog naar de katholieke geschiedenis en signatuur.

2.De katholieke profilering

De eerste vraag luidt, kort weergegeven, of de Radboud Universiteit zich katholiek mag blijven noemen. Het antwoord op de eerste vraag is niet makkelijk te geven. Kerkelijk recht en wereldlijk recht (privaatrecht en staatsrecht) lopen op dit punt uiteen. Wij beginnen met het kerkelijk recht, vervolgens komt het wereldlijk recht aan bod.

2.1.Canoniek recht

De Stichting Katholieke Universiteit droeg het predicaat rooms-katholiek. Dan is het recht van de Rooms-Katholieke Kerk relevant. Op grond van art. 808 van de Codex Iuris Canonici (CIC), het wetboek van deze kerk, mag een universiteit zich slechts katholiek noemen met toestemming van het bevoegd kerkelijk gezag. Art. 810 CIC bepaalt dat de bisschoppenconferentie toezicht houdt op de inachtneming van de katholieke beginselen van een katholieke universiteit. Een pauselijk document uit 1990, Ex Corde Ecclesiae (ECE), geeft daarvoor richtlijnen. Deze richtlijnen betreffen bijvoorbeeld de verplichting om een rooms-katholieke meerderheid van bestuurders te hebben. Ook de Algemene Bepalingen Kerkelijke Rechtspersonen geven regels hierover. Zo bepaalt art. 3 dat geen rechtspersoon de naam ‘katholiek’ kan aannemen of op andere wijze als katholieke rechtspersoon kan optreden, dan overeenkomstig de regels van deze Algemene Bepalingen. Deze regels betreffen bestuurders, statuten, rekening en verantwoording et cetera.

Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat de bisschoppenconferentie bepaalt welke universiteiten zich rooms-katholiek mogen noemen. Deze opvatting wordt gestaafd in de (weinige) literatuur ter zake. Besselink en Vermeulen stellen hierover dat de kerk ‘merkhouder’ is, met andere woorden bepaalt wie het ‘merk’ rooms-katholiek mag voeren. De onderwijsinstelling mag zich niet zonder kerkelijke toestemming (naar buiten) katholiek noemen. De kerk kan naar canoniek recht van de instelling vorderen dat zij daarmee ophoudt.L.F.M. Besselink & B.P. Vermeulen, ‘Juridische aspecten van hedendaags katholiek burgerschap’, in: A.P.H. Meijers e.a., Op het snijvlak van civiel en canoniek recht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994.

2.2.Staatsrecht en burgerlijk recht

Naar wereldlijk recht ligt dat anders, alhoewel ook hiervoor geldt dat de hoeveelheid literatuur en jurisprudentie over dit onderwerp zeer gering is. De hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), heeft niettemin geoordeeld dat het niet aan de overheid is ‘om te treden in de godsdienstige of levensbeschouwelijke aard of doelstelling van een stichting van onderwijs’.ABRvS 1 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO5738.

Wij geven wat context om deze uitspraak nader te duiden. In casu wil een school van voortgezet onderwijs (het Tjalling Koopmans College (TKC)) zich vestigen in een plaats in Friesland. Zij noemt zich rooms-katholiek; dat is ook de richting op grond waarvan de minister bekostiging toekent. Scholen mogen, naar canoniek recht dat voor scholen grosso modo hetzelfde luidt als voor universiteiten, dit predicaat slechts voeren als dit door de Nederlandse Katholieke Schoolraad (NKSR) is toegekend.Zie art. 6 e.v. Algemeen Reglement Katholiek Onderwijs (ARKO). Dit reglement geldt voor alle Nederlandse bisdommen, behalve Roermond. De NKSR kan het predicaat rooms-katholiek toekennen in mandaat van de bisschoppenconferentie. Dat is echter niet gebeurd. Enkele scholen vrezen voor concurrentie en stellen beroep in bij de rechter. Zij voeren aan dat de minister niet mag uitgaan van de richting rooms-katholiek, omdat de NKSR (dan wel de bisschoppenconferentie) het predicaat rooms-katholiek niet heeft toegekend. De Afdeling overweegt dan het volgende:

‘Voor zover het college e.a. betogen dat de minister niet zonder nader onderzoek heeft mogen uitgaan van de richting “rooms-katholiek” van de stichting TKC, omdat de stichting TKC deze richting oneigenlijk gebruikt teneinde een school te kunnen stichten en de stichting TKC van de rooms-katholieke kerk geen toestemming heeft verkregen dat predicaat te voeren, faalt dit betoog. Het is niet aan de minister om in het kader van een aanvraag als de onderhavige een eigen, van hetgeen uit de statuten blijkt afwijkend, oordeel te geven over de godsdienstige of levensbeschouwelijke aard of doelstelling van de desbetreffende stichting.’

Met andere woorden: de minister toetst, bij de toekenning van de bekostiging, aan de richting (rooms-katholiek), maar niet of naar canoniek recht al dan niet het predicaat katholiek is toegekend.

De uitspraak is enerzijds instemmend onthaald: de Afdeling kan niet anders vanwege de scheiding van kerk en staat en de neutrale positie die de overheid daarin inneemt. Anderzijds is de uitspraak bekritiseerd: juist omdat de minister niet bevoegd is een oordeel te geven over de godsdienstige of levensbeschouwelijke aard of doelstelling van een instelling van bijzonder onderwijs, is de minister evenmin bevoegd om vast te stellen of deze instelling rooms-katholiek is. Nu is de minister getreden in de bevoegdheid van de Rooms-Katholieke Kerk. De Afdeling had met een marginale toetsing kunnen vaststellen, dat de statuten van de school niet waren goedgekeurd door de NKSR.R. Guldenmund, ‘De toekomst van het begrip “richting” in de onderwijswetgeving’, TRRB 2015, afl. 2.

2.3.Tussenconclusie

Uit het voorgaande ontstaat daarom het volgende beeld. Naar wereldlijk recht lijkt het erop, dat een onderwijsinstelling zelf bepaalt welke naam of welk predicaat zij draagt. We hebben gezien dat de Afdeling niet treedt (wil treden) in de godsdienstige aard of de doelstelling van een onderwijsinstelling. Het canonieke recht daarentegen, is te beschouwen als een intern werkende rechtsorde. Naar canoniek recht mag de Radboud Universiteit niet langer het predicaat katholiek voeren.

Naar het ons voorkomt, kan de bisschoppenconferentie daarom met recht vorderen dat de Radboud Universiteit niet langer het predicaat katholiek draagt. Immers, de universiteit is gebonden aan een intern werkende rechtsorde. Ook al laat het wereldlijke recht ruimte voor een eigen afweging met betrekking tot de signatuur, dan nog is het canonieke recht op de Radboud Universiteit evenzeer van toepassing en kan de bisschoppenconferentie de naleving van dat recht vorderen. Anders gezegd: dat het wereldlijk recht anders luidt, betekent niet dat de universiteit van de verplichtingen van het canonieke recht is ontslagen.

3.De rechtsgevolgen voor de bijzondere signatuur

Wij komen toe aan de tweede rechtsvraag: wat zijn de rechtsgevolgen van het verlies van het predicaat katholiek? Om deze vraag te beantwoorden gaan wij eerst in op een mogelijk nieuwe onderwijsrechtelijke richting van de Radboud Universiteit en vervolgens op de inrichtingsaspecten die voortvloeien uit die nieuwe richting.

3.1.Richting en inrichting

Een onderwijsinstelling die het predicaat katholiek, om welke reden dan ook, verliest, blijft een instelling op bijzondere grondslag. Immers, zij blijft uitgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon, in casu de SKU. Voor de bekostiging heeft het verlies van het predicaat geen gevolgen. De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) legt immers wettelijk vast welke instellingen van hoger onderwijs worden bekostigd.Zie art. 1.1 onder i WHW en de bijlage bij de WHW.

Onderwijsinstellingen op bijzondere grondslag voeren een door de overheid erkende richting (zoals rooms-katholiek, protestants-christelijk (in verschillende denominaties), islamitisch, joods). Daarbij is ook voorzien in een ‘neutrale’ richting. Het algemeen-bijzonder onderwijs is onderwijs op bijzondere (privaatrechtelijke) grondslag, die uitgaat van een algemene, dat wil zeggen: niet-religieuze, richting. Algemeen-bijzondere scholen werden voorheen gesticht indien in een gemeente slechts rooms-katholiek of protestants-christelijk onderwijs aanwezig was en ouders levensbeschouwelijk neutraal onderwijs wensten. Tegenwoordig wordt de algemeen-bijzondere signatuur veelal gebruikt om onderwijs volgens een bepaalde onderwijsmethodiek mogelijk te maken. Indien zowel het openbaar als het aanwezige bijzonder onderwijs niet volgens die methodiek werkt, kunnen ouders een school stichten op algemeen-bijzondere grondslag, waarbij de inrichting van de school uitgaat van de betreffende methodiek. Deze methodiek betreft dan niet de vrijheid van richting (algemeen-bijzonder), maar de vrijheid van inrichting.

Het komt voor dat onderwijsinstellingen ‘van kleur verschieten’, zoals dat in het onderwijsrechtelijke vakjargon heet, met andere woorden: een andere richting aannemen. Van kleur verschieten gebeurt meestal vrijwillig: de school doet afstand van een bepaalde signatuur, omdat deze niet meer overeenkomt met de ideeën daaromtrent van het schoolbestuur, de ouders en het personeel. Niettemin kan een onderwijsinstelling ook niet-vrijwillig van kleur verschieten, namelijk als een predicaat wordt ontnomen. Het ligt dan voor de hand dat de onderwijsinstelling, tenzij zij meteen een andere richting kiest (hetgeen in protestants-christelijke kringen voorkomtBijvoorbeeld van een specifieke, veelal orthodox-protestants-christelijke naar de meer algemene protestants-christelijke richting.), een instelling op algemeen-bijzondere grondslag wordt. Dat lijkt met het verlies van het predicaat rooms-katholiek ook voor de Radboud Universiteit (althans: de SKU) het geval. Zodra een onderwijsinstelling ‘van kleur verschiet’ heeft dat echter verdere gevolgen. Immers, juridisch is de richting van de school medebepalend voor de inrichting. Het betreft dan inrichtingsaspecten als onder meer het toelatingsbeleid en het benoemingenbeleid.

3.2.Gevolgen

De vraag is derhalve welke gevolgen een algemeen-bijzondere grondslag heeft voor de Radboud Universiteit. De WHW regelt in hoofdstuk 9 het bestuur en de inrichting van de universiteiten. Titel 1 en 2 van hoofdstuk 9 regelen in detail de bestuursstructuur en medezeggenschap van de openbare universiteiten.Zie P.J.J. Zoontjens, Onderwijsrecht, Den Haag: Boom juridisch 2019, p. 330 e.v. Titel 3 heeft betrekking op de bijzondere universiteiten. Uitgangspunt is dat de besturen van de verenigingen of stichtingen van deze bijzondere universiteiten de in titel 1 en 2 vastgelegde regels van de bestuursstructuur en medezeggenschap in beginsel in acht nemen.De Radboud Universiteit en Tilburg University zijn een stichting; de Vrije Universiteit is een vereniging. Maar de besturen van de bijzondere universiteiten zijn bevoegd om – tot op zekere hoogte – af te wijken van de reguliere bestuursstructuur die de WHW geeft.

Art. 9.51 WHW geeft daarvoor het juridisch kader. Het vaststellen van een bestuursstructuur in afwijking van de WHW moet verband houden met ‘de eigen aard’ van de universiteit, dat wilde voor de Radboud Universiteit tot voor kort zeggen: de rooms-katholieke signatuur. Ook hiervoor geldt: de inrichting volgt de richting. Met andere woorden, als het bestuur van een bijzondere universiteit afwijkt van de bestuursstructuur van de WHW, dan moet dat vanuit de signatuur worden beargumenteerd.

Dezelfde bepaling, art. 9.51 WHW, legt het oordeel daarover primair bij het stichtingsbestuur, respectievelijk het college van bestuur (CvB). Kort weergegeven: de universiteit neemt de WHW in acht, voor zover de eigen aard van de bijzondere universiteit zich daartegen naar het oordeel van het stichtingsbestuur/CvB niet verzet. Met gebruikmaking van de ruimte die de WHW biedt, heeft het stichtingsbestuur/CvB bij de vaststelling van regelingen voor de organisatie van de universiteit een aanzienlijke mate van beoordelingsvrijheid. De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OC&W) heeft slechts een marginale toetsingsbevoegdheid. De minister kan alleen beoordelen of de universiteit in redelijkheid een beroep heeft kunnen doen op de eigen aard van de bijzondere universiteit of dat de universiteit dat onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. De minister mag niet zelf bepalen welke eisen uit de ‘eigen aard’ voortvloeien.In 1993 heeft prof. mr. C.A.J.M. Kortmann een advies uitgebracht aan de Staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen over de verenigbaarheid van de Structuurregeling van de Katholieke Universiteit Nijmegen met de Wet op het Wetenschappelijk Onderwijs (WWO, de voorloper van de WHW) van 12 juli 1993, waarmee de staatssecretaris instemde.

Voor de Radboud Universiteit betekent dat het volgende. Haar organisatie is vastgelegd in de Structuurregeling.Structuurregeling van de Radboud Universiteit Nijmegen, vastgesteld op 5 januari 1978 (en sindsdien meerdere keren gewijzigd). De regeling legt het bestuur en de inrichting van de universiteit vast. Zij bevat onder meer bepalingen over het college van bestuur, de faculteiten, de taken en bevoegdheden van decanen en van faculteitsbesturen, onderwijs- en onderzoeksinstituten, de rechtspositie van studenten en de medezeggenschap. Dat laatste onderwerp is hier relevant. In deze regeling zijn namelijk regels opgenomen die ertoe strekken het bijzondere karakter van de universiteit, dat is: de rooms-katholieke signatuur, te beschermen. Dat geldt met name voor de organisatie en de bevoegdheden van de medezeggenschap.Het bijzondere karakter komt uiteraard vooral ook tot uitdrukking in een opleiding theologie, in de studentenkerk en in enkele andere bijzonder aspecten van onderwijs en onderzoek, zoals de bijzondere aandacht voor filosofie als verplicht onderdeel in alle opleidingen. Dit blijft hier verder buiten beschouwing. Bij de totstandkoming van de bestaande bestuursstructuur in de jaren negentig van de vorige eeuw is de ‘eigen aard’ van de instelling ingebracht om een afwijkende regeling voor wat betreft de bestuursstructuur te rechtvaardigen. Het ministerie heeft hier destijds mee ingestemd.

In de huidige bestuursstructuur van de Radboud Universiteit ligt, anders dan bij de openbare universiteiten, een sterker accent op de bevoegdheden van de besturen, het stichtingsbestuur, het CvB en het faculteitsbestuur (decaan). Een lichter accent ligt op de medezeggenschap, zij het dat de verschillen met openbare universiteiten niet levensgroot zijn. Uitgangspunt van de structuurregeling en de medezeggenschapsregeling is dat het CvB, respectievelijk het faculteitsbestuur plannen en regelingen vaststelt en besluiten neemt. De medezeggenschap (de Universitaire Gezamenlijke Vergadering (UGV); de Facultaire Gezamenlijke Vergadering (FGV)) heeft instemmingsrecht of adviesrecht. Bij de uitoefening van het instemmingsrecht kan de medezeggenschap voorstellen doen tot wijziging, maar het CvB, respectievelijk het faculteitsbestuur, bepaalt uiteindelijk welk besluit ter instemming wordt voorgelegd. Wordt er geen instemming verleend door de medezeggenschap dan wordt het besluit hetzij ingetrokken hetzij voorgelegd aan het stichtingsbestuur (bij een besluit van het CvB) of het CvB (bij een besluit van het faculteitsbestuur), welke gremia dan het laatste woord hebben.

De eigen aard van de instelling biedt aldus een belangrijke grondslag voor beoordelingsvrijheid bij de inrichting van de universiteit. De regelingen van de wetgever op het punt van het hoger onderwijs hoeven niet voetstoots te worden gevolgd, hetgeen gezien de wisselende ervaringen met de Haagse hogeronderwijswetgeving onder omstandigheden een groot voordeel kan zijn. Behoud van de bijzondere signatuur van de instelling heeft, als het gaat om de beoordelingsvrijheid bij de inrichting van de universiteit, aldus aanzienlijke voordelen. Wat dat betreft menen wij, dat het voor het stichtingsbestuur en het CvB de moeite waard is om na te gaan of het voor de Radboud Universiteit, nu het niet langer het uitdrukkelijke predicaat ‘katholiek’ mag gebruiken, een alternatief zou kunnen zijn om zich als universiteit ‘op katholieke grondslag’ te profileren. Dat zou meer vrijheid impliceren om, indien het stichtingsbestuur dan wel het CvB het nodig achten, van de hogeronderwijswetgeving af te wijken.

Het een en ander wordt anders zodra de universiteit meer expliciet ‘van kleur verschiet’. De bescherming van de rooms-katholieke signatuur is dan niet meer geldig. Zoals gezegd zou de universiteit dan de algemeen-bijzondere grondslag krijgen. Deze signatuur is neutraal en krijgt die bescherming niet. Anders gezegd: de eigen aard van de algemene-bijzondere universiteit is dan niet wezenlijk anders dan die van een openbare universiteit. Het is dan maar de vraag of het stichtingsbestuur dan wel het CvB in redelijkheid een beroep kunnen doen op de eigen aard van de bijzondere universiteit.

4.Een universiteit op openbare grondslag?

Vanzelfsprekend bestaat nog de optie om te bevorderen dat de universiteit transformeert naar een openbare universiteit. Het moge duidelijk zijn dat een dergelijke verandering grote juridische gevolgen heeft. De universiteit krijgt een publiekrechtelijk in plaats van een privaatrechtelijk karakter. Zij wordt dan bestuurd door bestuursorganen. Hun besluiten zijn besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Allerlei regelingen die gelden voor bestuursorganen, zoals de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), zijn dan van toepassing.Een bijzondere universiteit is geen bestuursorgaan in de zin van de Awb. Alleen met betrekking tot de uitgifte van getuigschriften (diploma’s) is zij een b-orgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 Awb. Uitgebreid: J.J.M. Peters, ‘Onderwijs aan de Radboud Universiteit; een niet vanzelfsprekende vanzelfsprekendheid’, bjnmijnegen.nl 14 november 2017. Een strak wettelijk kader treedt in werking voor deze bestuursorganen. De rechtsverhouding tot het personeel verandert.Alhoewel met de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) de verschillen wellicht minder groot zijn dan zij vroeger waren. En ook de organisatiestructuur wordt dan ingrijpend gewijzigd. Er zou dan een raad van advies komen, waarvan de leden door de minister worden benoemd, die op zijn beurt toezicht houdt op het CvB. De universiteit zou dan in een gezagsrelatie tot de minister komen te staan. Zij zou veel van haar vrijheid, die de WHW haar nu biedt, verliezen. Dat lijkt ons op voorhand geen aantrekkelijke gedachte.

5.Tot slot

Op dit moment zoekt de Radboud Universiteit een nieuwe grondslag en identiteit. In de discussie hierover wordt de gehele universitaire gemeenschap betrokken. Vóór haar honderdjarig bestaan, in 2023, moet duidelijkheid bestaan over de grondslag van de universiteit. Daarbij is het volgens ons van groot belang dat de Radboud Universiteit ook onderzoekt of zij de huidige bestuursstructuur (en dan vooral die van de medezeggenschap) kan handhaven.Het college van bestuur van de Radboud Universiteit heeft aangekondigd dat het met medewerkers en studenten in gesprek wil om zo tot een nieuwe missie en identiteit te komen. In 2023, als de universiteit honderd jaar bestaat, zouden deze moeten gaan gelden. Uit ons artikel wordt immers duidelijk dat de structuur van de universiteit met haar signatuur samenhangt. Anders gezegd: haar inrichting volgt uit haar richting. Nu de signatuur ter discussie staat, kan de bestuursstructuur niet zonder goede argumenten op de oude leest geschoeid blijven.