1.InleidingDeze tekst vertoont overeenkomsten met een eerder mede naar aanleiding van het eerste wetsvoorstel van Kamerlid Thieme gepubliceerde bijdrage van de auteur: Matthijs de Blois, ‘Dierenrechten versus godsdienstvrijheid’, in: Henk Post & Gerhard van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 341-364, alsook met zijn inbreng tijdens het rondetafelgesprek in de Kamercommissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van de Tweede Kamer naar aanleiding van het wetsontwerp op 25 september 2019.  

Voor de derde keer in de Nederlandse rechtsgeschiedenis wordt nu een poging gedaan de onbedwelmde religieuze slacht te verbieden. De eerste keer – tijdens de Duitse bezetting – was dat voor een periode van ongeveer vijf jaar succesvol. Rijkscommissaris Seyss-Inquart vaardigde op 31 juli 1940 Verordening 80 uit, blijkens het opschrift met als doel de Vermeidung von Tierquälerei beim Viehslachten. De Verordening verplichtte tot bedwelming en erkende als enige uitzondering hierop de noodslacht.Zie voor de Engelse tekst: Restrictions on Kosher Ritual Slaughter for Reasons of ‘Preventing Cruelty to Animals’: The First Anti-Jewish Regulations – July 31, 1940, Shoah Resource Center, The International School for Holocaust Studies, yadvashem.org. Na de Duitse bezetting, in 1945, werd de vooroorlogse wetgeving, met daarin de uitzondering voor de onbedwelmde religieuze slacht, weer van kracht.W.A.R. Shadid & P.S. van Koningsveld (red.), Islam in Dutch Society: Current Developments and Future Prospects, Kampen: Kok 1992, p. 10-12. De uitzondering gold aanvankelijk alleen voor de joodse religieuze slacht. In 1977 is de wetgeving aangepast om ook voor de onbedwelmde islamitische religieuze slacht een uitzondering te maken.

De tweede poging werd ondernomen door het Tweede Kamerlid van de Partij voor de Dieren, Marianne Thieme, met het door haar ingediende initiatiefontwerp tot wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren met als doel de onbedwelmde (joodse en islamitische) religieuze slacht te verbieden. Op 28 juni 2011 werd haar voorstel met een overweldigende meerderheid van 116 tegen 30 stemmen aanvaard door de Tweede Kamer. De bereidheid van de grote meerderheid van de leden van de Tweede Kamer om meer gewicht toe te kennen aan het fysieke welbevinden van dieren boven de godsdienstvrijheid heeft velen verbaasd. De Eerste Kamer verwierp het voorstel echter op 19 juni 2012, juist vanwege het belang van de vrijheid van godsdienst. Wel werd met de Staatssecretaris van Landbouw afgesproken om in overleg met betrokkenen te komen tot een Convenant, waarbij recht gedaan zou worden aan de vrijheid van godsdienst en het dierenwelzijn. Dit Convenant is uitgewerkt in een AMvB.Zie over dit eerste voorstel van Kamerlid Thieme: Matthijs de Blois, ‘Dierenrechten versus godsdienstvrijheid’, in: Henk Post & Gerhard van der Schyff (red.), Godsdienstvrijheid in de Nederlandse rechtsorde. Nationale en Europese perspectieven, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014, p. 341-364.

Dit alles kon Kamerlid Thieme er niet van weerhouden om nog geen zes jaar na de verwerping van haar eerste voorstel een derde poging te wagen. Zij diende op 16 maart 2018 een voorstel van wet in bij de Tweede Kamer tot invoering van een algehele plicht tot bedwelming van dieren voorafgaande aan de slacht.Kamerstukken II 2017/18, 34908, nrs. 1, 2 en 3. De verdediging van het voorstel is na het vertrek van Kamerlid Thieme uit de Kamer overgenomen door Kamerlid Ouwehand. Er is alle aanleiding om in te gaan op de vraag hoe ook dit voorstel zich verhoudt tot de vrijheid van godsdienst. Daartoe ga ik eerst in op de strekking van het voorstel zelf. Vervolgens laat ik zien dat de religieuze slacht beschermd wordt door de vrijheid van godsdienst, zoals deze is verankerd in nationaal en internationaal recht. Dan volgt de bespreking van het wetsvoorstel in het licht van de toegelaten beperkingen op de godsdienstvrijheid, leidend tot de conclusie dat het voorstel in dat kader niet gerechtvaardigd kan worden. Tot slot maak ik enkele opmerkingen die het voorstel in een breder perspectief plaatsen.

2.Het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel strekt ertoe de in artikel 2.10 lid 4 en 5 van de Wet dieren opgenomen uitzondering voor het zonder voorafgaande bedwelming doden volgens de israëlitische of de islamitische ritus te laten vervallen.Artikel 2.10 lid 4 Wet dieren: ‘Het is toegestaan om dieren zonder voorafgaande bedwelming te doden volgens de israëlitische of de islamitische ritus. Bij algemene maatregel van bestuur worden in het belang van de bescherming van de dieren nadere regels gesteld over het doden volgens de israëlitische of de islamitische ritus.’ Het komt in die zin overeen met het in 2008 ingediende voorstel. Een verschil is dat nu voorzien wordt in een overgangsperiode. Volgens artikel II van het voorstel blijft gedurende vijf jaar de huidige bepaling van de Wet dieren, met daarin de uitzondering voor de religieuze slacht, van toepassing voor slachtinrichtingen die op het moment van inwerking treden van de nieuwe regeling beschikken over een registratie om te slachten zonder bedwelming en die bovendien voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur te stellen eisen van de best beschikbare technieken. Uit de Memorie van Toelichting valt af te leiden dat de indienster van mening is dat het na de verwerping van haar eerste voorstel met de vertegenwoordigers van joodse en islamitische organisaties tot stand gebrachte Convenant onbedwelmd slachten volgens religieuze riten en het daarbij behorende addendum, het dierenwelzijn onvoldoende waarborgen. In het vervolg komen bij de bespreking van de godsdienstvrijheid verschillende passages uit de Memorie van Toelichting nog aan de orde. Hier merk ik alvast op dat evenals bij het vorige voorstel in de passages over de historische ontwikkeling opvalt dat geen woord gewijd wordt aan het verbod van de joodse religieuze slacht gedurende de bezettingstijd. De aandacht die hieraan rondom de behandeling van dat eerste voorstel is gegeven heeft de indienster blijkbaar geen aanleiding gegeven om hier nu wel op in te gaan. De onderliggende motieven van het voorstel zijn ongetwijfeld anders dan die van de regeling uit de nazitijd, maar het is in een tijd van toenemend antisemitisme van belang bij de verdediging van een voorstel dat de koosjere slacht verbiedt op dat verleden in te gaan. Pijnlijk en op zijn minst ongevoelig dat dit niet is gebeurd.

3.De religieuze slacht als godsdienstige praktijk

De religieuze slacht is een praktijk die verricht wordt in overeenstemming met godsdienstige geboden. Sjechieta is de methode voor het slachten van dieren overeenkomstig het joodse recht.Zie voor een heldere uitleg: Neville Kesselman, Challenges to Shechita and its Protection by Government and Legislation in late 20th Century Britain, University of London (London School of Jewish Studies) September 2001. Zie ook Shechita UKL, A Guide to Shechita, May 2008 en Moses Hyamson, ‘The Jewish Method of Slaying Animals from the Point of View of Humanity’, in: American Jewish Year Book, 1924, p. 163-178. Naar joodse godsdienstige overtuiging zijn de wetten van de sjechieta door God aan Mozes gegeven op de berg Sinaï. De Torah zegt in Deuteronomium (Dewarim) 12:21: ‘(…) dan mag je van je rund- en kleinvee, dat de Eeuwige je gegeven heeft, slachten, zoals ik je geboden heb (…)’.De gebruikte Bijbelvertaling is de Dasberg-vertaling; de cursivering is van mij, MdB. Deze laatste zinsnede wordt gezien als een verwijzing naar de Mondelinge Torah, geopenbaard aan Mozes en doorgegeven aan zijn opvolgers. De Mondelinge Torah is neergelegd in de Mishnah (+/- 200) en samen met commentaren daarop (Gemarah) opgenomen in de Babylonische Talmud (6^e eeuw).Traktaat Chullin, 1-2. De wetten over de sjechieta zijn op basis hiervan opgenomen in latere codificaties van het joodse recht door Maimonides (Mishneh Torah) (12^e eeuw) en Joseph Caro (Shulhan Arukh) (16^e eeuw). Het gaat bij de koosjere slacht om het pijnloos toebrengen van de halssnede, die niet mag worden onderbroken of gestopt.Zie hierover Lody van de Kamp, Dagboek van een verdoofd rabbijn, Zoetermeer: Boekencentrum 2012, p. 33-39, m.n. p. 33. Het is van cruciaal belang dat het dier niet wordt bedwelmd voorafgaande aan of tijdens de sjechieta. Dat zou het vlees niet-koosjer (treife) en daarmee ongeschikt voor consumptie maken. De reden is dat het dier tijdens de sjechieta gezond en ongeschonden moet zijn.

Dhabiha of Zabiha is term voor het slachten van dieren volgens het islamitisch recht. Ook in de islam maken de regels met betrekking tot de dhabiha deel uit van de voedselwetten, die aangeven welke dieren geschikt zijn voor consumptie. De religieuze slacht in overeenstemming met islamitisch recht is in de eerste plaats relevant voor de dieren die geofferd worden tijdens het Offerfeest. Vervolgens zijn zij van belang met het oog op de dieren die geslacht worden voor de gewone consumptie. In de bronnen van het islamitische recht, de Koran en de Sunnah, vinden we de basis van het islamitische recht inzake het slachten van dieren.Zie voor wat betreft de Koran met name Soera 5:3. Zie verder Abdul Majid Katme, An Assessment of the Muslim Method of Slaughter, guidedways.com/articles/halalslaughtermethod.php.

4.De vrijheid van godsdienst en de religieuze slacht

4.1.Bronnen

De vrijheid van godsdienst is hecht verankerd in onze rechtsorde. Artikel 6 lid 1 van de Grondwet bepaalt dat ‘Ieder heeft het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’. De verschillende relevante verdragsbepalingen zijn alle gebaseerd op artikel 18 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens dat bepaalt: ‘Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion; this right includes freedom to change his religion or belief, and freedom, either alone or in community with others and in public or private, to manifest his religion or belief in teaching, practice, worship and observance.’Universal Declaration of Human Rights (1948 − General Assembly Resolution 217 A). Artikel 9 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is uitvoeriger en biedt een duidelijker normatief kader.‘1. Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion; this right includes freedom to change his religion or belief and freedom, either alone or in community with others and in public or private, to manifest his religion or belief, in worship, teaching, practice and observance. 2. Freedom to manifest one’s religion or beliefs shall be subject only to such limitations as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of public safety, for the protection of public order, health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.’ Hetzelfde recht wordt beschermd door artikel 18 van het in VN-kader tot stand gekomen Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).International Covenant on Civil and Political Rights (1966). Tot slot noem ik artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat sterk overeenkomt met de eerder geciteerde tekstenDe tekst dateert uit 2000 en is aangepast in 2007., en dat krachtens artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie dezelfde waarde als de Verdragen heeft.

4.2.De vrijheid van godsdienst en de religieuze slacht als godsdienstige praktijk

Het is onomstreden dat de vrijheid van godsdienst in deze artikelen niet slechts omvat het aanhangen en uitdragen van een godsdienstige overtuiging, maar ook het dienovereenkomstig handelen. Het is daarom duidelijk dat de godsdienstvrijheid in het geding is als het om de religieuze slacht gaat. Voor wat betreft artikel 6 van de Grondwet geldt blijkens de Memorie van Toelichting dat deze bepaling niet slechts het huldigen van een godsdienstige overtuiging beschermt, maar ook het zich daarnaar gedragen.Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 3, p. 29. De uitvoering van de religieuze slacht is van dat gedragen een typisch voorbeeld. Artikel 9 van de Europese mensenrechtenconventie (EVRM) garandeert het recht op het belijden van een godsdienst of levensovertuiging ‘in worship, teaching, practice and observance’.Mijn cursivering (MdB). Artikel 18 IVBPR gebruikt een vergelijkbare terminologie.      Het is van belang te onderstrepen dat de term observance in artikel 18 van de Universele Verklaring (1948), die model heeft gestaan voor artikel 9 EVRM, is opgenomen op verzoek van een joodse organisatie, juist om praktijken zoals de sjechieta binnen de bescherming van de godsdienstvrijheid te brengen.A. Verdoodt, Naissance et signification de la Déclaration universelle des droits de l’homme, Louvain-Parijs: Editions Nauwelaerts 1964, p. 178. In dat licht is het ook volstrekt begrijpelijk dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in zijn arrest in de zaak van Cha’are Shalom ve Tsedek/Frankrijk, waarin het ging om de religieuze slacht, aanvaard heeft dat deze beschouwd kan worden als een belijdenis van de godsdienst door middel van het naleven van geboden en voorschriften (observance) van de joodse godsdienst, in de zin van artikel 9: ‘73. The Court next reiterates that Article 9 lists a number of forms which manifestation of one’s religion or belief may take, namely worship, teaching, practice and observance (…). It is not contested that ritual slaughter, as indeed its name indicates, constitutes a rite or “rite” (the word in the French text of the Convention corresponding to “observance” in the English), whose purpose is to provide Jews with meat from animals slaughtered in accordance with religious prescriptions, which is an essential aspect of practice of the Jewish religion. The applicant association employs ritual slaughterers and kashrut inspectors who slaughter animals in accordance with its prescriptions on the question, and it is likewise the applicant association which, by certifying as “glatt” kosher the meat sold in its members’ butcher’s shops, exercises religious supervision of ritual slaughter. 74. It follows that the applicant association can rely on Article 9 of the Convention with regard to the French authorities’ refusal to approve it, since ritual slaughter must be considered to be covered by a right guaranteed by the Convention, namely the right to manifest one’s religion in observance, within the meaning of Article 9.’ECHR 27 June 2000, Jewish Liturgical Association Cha’are Shalom ve Tsedek/France, par. 73-74. Dit citaat maakt duidelijk dat het Hof de religieuze slacht als zodanig ziet als een belijdenis van een godsdienst door middel van het naleven van geboden en voorschriften. Hieraan doet niet af dat het Hof later in het arrest lijkt aan te nemen dat er slechts van een inbreuk op de godsdienstvrijheid sprake zou zijn als ultraorthodoxe joden niet in de gelegenheid zouden zijn om vlees te eten van dieren die geslacht zijn overeenkomstig de in hun ogen vereiste religieuze voorschriften.Zie par. 80 van het arrest. Hiervan was volgens het Hof geen sprake nu zij dit vlees uit bijvoorbeeld België zouden kunnen importeren. In de Dissenting Opinion van de minderheid van de Grote Kamer wordt bij de inconsistentie van de uitspraak op dit punt de vinger gelegd: ‘We also consider that the fact that the applicant association is able to import “glatt” meat from Belgium does not justify in this case the conclusion that there was no interference with the right to the freedom to practise one’s religion through performance of the rite of ritual slaughter (…)’. Overigens wordt de faux pas van de meerderheid in de Grote Kamer soms aangegrepen om te betogen dat het Hof heeft uitgesproken dat het verbod op de onverdoofde rituele slacht ‘niet alleen niet in strijd is met de godsdienstvrijheid, maar dat een verbod de godsdienstvrijheid zelfs niet eens beperkt (laat staan “ongerechtvaardigd beperkt”). Immers,: gelovigen kunnen ondanks een verbod op onverdoofde slacht nog steeds alle religieuze verplichtingen naleven: door over te stappen op importvlees (…), door geen vlees te consumeren, of door vlees te consumeren van dieren die wel ritueel maar niet onverdoofd geslacht zijn (…).’ou.nl/documents/40554/694340/Vink_Onverdoofde_rituele_slacht_drie_redenen_voor_beeindiging_Position_paper_Bijlage_1_en_2_september_2019.pdf/b09f64c9-8310-2819-bbeb-62599f49b793 (cursivering in het orgineel). De ten behoeve van hetzelfde rondetafelgesprek ingebrachte bijdrage van Nollkaemper gaat een eindweegs in dezelfde richting, maar erkent in ieder geval dat de uitspraak van het EHRM niet geheel eenduidig is. Dit citaat uit de Position paper van Janneke Vink ten behoeve van het rondetafelgesprek naar aanleiding van het wetsontwerp op 25 september 2019 is een opmerkelijk voorbeeld van misverstaan van de essentie van het arrest en bovendien van onbegrip ten aanzien van de godsdienstige regels ten aanzien van de slacht.

In een meer recente uitspraak heeft het Hof van Justitie van de EU bij de uitlegging van artikel 10 van het EU-handvest voor overeenkomstige interpretatie gekozen:

‘43 (…) dat (…) het in artikel 10, lid 1, van het Handvest neergelegde recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst met name de vrijheid van eenieder omvat om, hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé, zijn godsdienst te belijden of zijn overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in de praktische toepassing ervan en in het uitvoeren van de verschillende daarbij horende riten (…) 44 Ook zij erop gewezen dat het begrip „godsdienst” ruim wordt opgevat in het Handvest en zowel het forum internum, dit is het feit een overtuiging te hebben, als het forum externum, dat wil zeggen de belijdenis in het openbaar van de godsdienstige overtuiging, kan omvatten (…).45 Daaruit volgt dat de in artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1099/2009 bedoelde speciale slachtmethoden die vereist zijn voor religieuze riten, binnen de werkingssfeer van artikel 10, lid 1, van het Handvest vallen.’HvJ EU (grote kamer) 29 mei 2018, C-426/16 (Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW e.a./Vlaams Gewest). De nummers verwijzen naar de paragrafen van het arrest.

Ook het Mensenrechtencomité dat toeziet op de naleving van het IVBPR beschouwt het naleven van de godsdienstige voedingsvoorschriften als een aspect van het belijden van een godsdienst, zo kan geconcludeerd worden uit zijn General Comment 22 met betrekking tot de vrijheid van godsdienst in artikel 18 IVBPR: ‘The observance and practice of religion or belief may include not only ceremonial acts but also such customs as the observance of dietary regulations’. We kunnen er veilig van uitgaat dat dit mede de praktijk van de religieuze slacht omvat.

In de literatuur treffen we dezelfde benadering aan. Lerner en Rabello stellen: ‘The “religious issue” involved is not in the eating of kosher meat, but the actual freedom to perform shechita since shechita is not simply a way to provide permitted food but a manifestation of a religious belief and a way of life.’Pablo Lerner & Alfredo Mordechai Rabello, ‘The Prohibition of Ritual Slaughtering (Kosher Shechita and Halal) and Freedom of Religion of Minorities’, Journal of Law and Religion 2006-2007, afl. 1, p. 1-62, op p. 19-20, cursivering in het origineel.

Labuschagne verdedigde in zijn proefschrift in 1995 de stelling dat de religieuze slacht niet alleen beschermd wordt door de vrijheid van godsdienst, maar ook dat maatregelen die deze praktijk onmogelijk zouden maken een ontoelaatbare inbreuk op artikel 9 EVRM zouden inhouden. Aannemende dat er geen belang bedoeld in lid 2 een beperking rechtvaardigt (hij noemt de bescherming van de gezondheid met name) moet volgens hem geconcludeerd worden dat de wetgever verplicht is om de vrijheid van de religieuze slacht overeenkomstig de israëlitische en islamitische rite te respecteren.B.C. Labuschagne, Godsdienstvrijheid en niet-gevestigde religies [Religious freedom and not established religions], Groningen: Wolters-Noordhoff 1994, p. 155-159. Het is opmerkelijk dat dezelfde auteur in 2011 optrad als adviseur van Kamerlid Thieme bij de verdediging van haar wetsvoorstel. Hij is kennelijk van gedachten veranderd. Ten slotte noem ik Vleugel, die in zijn recente proefschrift concludeert ‘dat de onbedwelmde rituele slacht wordt gedefinieerd als een godsdienstige gedraging die valt onder de bescherming van de vrijheid van godsdienst, zoals die is opgenomen in artikel 9 EVRM en artikel 6 Grondwet’.A. Vleugel, Het juridische begrip van godsdienst, Deventer: Wolters Kluwer 2018, p. 168.

4.3.De uitzondering voor de religieuze slacht in wetgeving is gebaseerd op de godsdienstvrijheid

De onder andere in de Nederlandse wetgeving opgenomen uitzondering voor de religieuze slacht op de bedwelming van slachtdieren vindt zonder twijfel haar grond in de godsdienstvrijheid. Dat gold voor de uitzondering op het verbod van onbedwelmd slachten in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren uit 1992. En dat geldt door de op 1 januari 2013 in werking getreden Wet dieren.Stb. 2011, 345. Artikel 2.10 lid 4 bepaalt: ‘Het is toegestaan om dieren zonder voorafgaande bedwelming te doden volgens de israëlitische of de islamitische ritus. Bij algemene maatregel van bestuur worden in het belang van de bescherming van de dieren nadere regels gesteld over het doden volgens de israëlitische of de islamitische ritus.’ Blijkens de Memorie van Toelichting (MvT) is deze uitzondering opgenomen gelet op de in de Grondwet verankerde vrijheid van godsdienst.Kamerstukken II 2007/08, 31389, nr. 3, p. 51. De uitzondering betreft evenals die in de vorige wet slacht overeenkomstig de israëlitische en islamitische rite. Hieraan kan worden toegevoegd dat niet alleen in Nederland maar ook in veel andere Europese staten de religieuze slacht is uitgezonderd van het verbod op onbedwelmd slachten teneinde de godsdienstvrijheid te beschermen.Zie bijvoorbeeld het commentaar van Christine Langefeld, op de uitspraak van het Duitse Bundesverfassungsgericht van 15 januari 2002 betreffende een islamitische slager, die een vergunning tot het uitoefenen van de religieuze slacht had aangevraagd, International Journal of Constitutional Law 2003, p. 141-147 en Markus Vašek, ‘Ritual slaughter and the freedom of religion on the judgement of the Austrian Constitutional Court of December 17th, 1998’, ICL Journal 2009, afl. 3, p. 228-231, icl-journal.com.

Ook het Europese recht kent een standaard uitzondering op het verbod van onbedwelmd slachten in geval van de religieuze slacht. Dat geldt om te beginnen voor het Europese recht dat in het kader van de Raad van Europa is tot stand gekomen. Artikel 17 van de Europese Conventie voor de bescherming van slachtdieren (1979) geeft de verdragsstaten het recht af te wijken van het verbod van voorafgaande bedwelming in het geval van de slacht overeenkomstig religieuze riten. In het Explanatory Report bij deze Conventie wordt uitgelegd dat: ‘the committee [het Comité van deskundigen inzake de bescherming van dieren] thought it necessary to make an exception in the case of ritual slaughter, in order to respect the principle that everyone is free to manifest his religion, among other things by observing its rites’.European Convention for the Protection of Animals for Slaughter (1979), Explanatory Report, conventions.coe.int/treaty/en/Reports/Html/102.htm, on Article 17, p. 5.

Een soortgelijke uitzondering is te vinden in het recht van de Europese Unie (EU). Protocol 33, dat is toegevoegd van het Verdrag van Amsterdam (1997) vroeg al van de lidstaten om serieus aandacht te besteden aan het dierenwelzijn, waarbij echter het nationale recht met betrekking tot religieuze riten gerespecteerd moet worden. Artikel 13 van het Verdrag betreffende de werking van de EU, bepaalt ook dat de Unie en de lidstaten ten volle rekening moeten houden met wat vereist is voor het welzijn van dieren, maar daaraan wordt toegevoegd: ‘onder eerbiediging van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en gebruiken van de lidstaten met betrekking tot met name godsdienstige riten (…).’ Zonder twijfel zijn ook de betreffende bepalingen gebaseerd op het respect voor godsdienstvrijheid. Richtlijn 93/119/EG van 22 december 1993 inzake de bescherming van dieren die geslacht of (anderszins) gedood bepaalt in artikel 5(1)(c) dat dieren voorafgaande aan de slacht bedwelmd moeten worden. Artikel 5(2) voegt daaraan toe dat in geval van de religieuze slacht dit vereiste niet van toepassing is.Richtlijn 93/119/EG, PbEG 1993, L 340/21. De meer recente Verordening (EG) 1099/2009, die op 1 januari 2013 in werking is getreden, verbindt in de Preambule de uitzondering op het verbod van onbedwelmde slacht expliciet met de vrijheid van godsdienst: ‘Deze verordening respecteert derhalve de vrijheid van godsdienst, evenals het recht voor iedereen om zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in de praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften zoals verankerd in artikel 10 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.’Verordening (EG) 1099/2009, PbEG 2009, L 303. Ditmaal werd het nodig geacht om in artikel 2(g) een definitie geven van de term ‘religieuze rite’: ‘een reeks handelingen [die] verband houden met het slachten van dieren die voorgeschreven is door een godsdienst’. Artikel 4 verplicht tot het bedwelmen van dieren, maar maakt in lid 4 een uitzondering voor de slacht overeenkomstig religieuze riten, waaraan, in vergelijking met de Richtlijn uit 1993 als voorwaarde wordt toegevoegd: ‘mits het slachten plaatsvindt in een slachthuis’. De Verordening laat in artikel 26 striktere nationale regels toe, gericht op een verdergaande bescherming van dieren, ook op het terrein dat bestreken wordt door de uitzondering van artikel 4 lid 4 (zie artikel 26 lid 2 aanhef en onder c). Deze striktere regels zouden betrekking kunnen hebben op de uitrusting van slachthuizen, of de opleiding van slachters, maar zij mogen uiteraard niet leiden tot afschaffing van de vanwege het respect voor de godsdienstvrijheid opgenomen uitzondering als zodanig. Inmiddels ligt er over deze kwestie een verzoek om een prejudiciële beslissing bij het Hof van Justitie, afkomstig van het Grondwettelijk Hof van België, naar aanleiding van een decreet van het Vlaams Gewest dat de onbedwelmde religieuze slacht verbiedt.HvJ EU 10 september 2020, C-336/19, ECLI:EU:C:2020:695 (Centraal Israëlitisch Consistorie van België e.a.).     

5.Het wetsvoorstel van de Partij voor de Dieren en de godsdienstvrijheid

5.1.Een inbreuk op de vrijheid van godsdienst?

Bij de indiening van haar eerdere voorstel, ingediend in 2008, meende Kamerlid Thieme nog dat de opheffing van de uitzondering voor de religieuze slacht van de verplichting tot bedwelming van slachtdieren mogelijk is zonder een inbreuk te maken op de godsdienstvrijheid.Kamerstukken II 2007/08, 31571, nr. 3, p. 1. Nu, in 2018, lijkt zij aan te nemen dat er inderdaad sprake kan zijn van een inbreuk op deze vrijheid, al blijven de formuleringen wat vaag (‘voorzover de vrijheid van godsdienst in het geding is’).Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2017/18, 34908, nr. 3, p. 4 en 16. Het citaat staat op p. 16. Ook noemt zij de verdeeldheid in joodse en islamitische kring ten aanzien van de vraag of de onbedwelmde slacht wel een godsdienstige eis is. In dat verband haalt zij de ‘Antwerpse rabbijn Moshe Friedman’ aan die gezegd heeft dat de meerderheid van de joodse gemeenschap voorstander is van een verbod op onverdoofd slachten.Kamerstukken II 2017/18, 34908, nr. 3, p. 17. Dat is wel een erg dubieuze verwijzing. De genoemde persoon is zeer omstreden en kan op geen enkele wijze als representant van de joodse gemeenschap gelden. Hij mag volgens het Joods Consistorie van België geen aanspraak maken op de titel rabbijn.Zie Joods Actueel 29 augustus 2014 en 4 maart 2018. Overigens is verdeeldheid binnen een godsdienstige gemeenschap ten aanzien van de verbindendheid van een voorschrift in het geheel geen argument om de godsdienstvrijheid van degenen die dat voorschrift als een goddelijk gebod aanvaarden niet te erkennen. In de woorden van het Hof van Justitie van de EU: ‘Het bestaan van eventueel uiteenlopende theologische opvattingen op dit punt kan immers op zichzelf niet afdoen aan de omstandigheid dat het (…) ritueel slachten wordt aangemerkt als “religieuze” rite.’HvJ EU (grote kamer) 29 mei 2018, C-426/16 (Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW e.a./Vlaams Gewest). Nu een deel van de joodse en islamitische geloofsgemeenschappen de onbedwelmde slacht als uiting van hun religie zien concludeert de indienster terecht het voorstel de vrijheid om een godsdienst in de praktijk te belijden raakt.

5.2.Rechtvaardigen de beperkingsgronden deze inbreuk?

Naar het oordeel van de indienster kan de door het wetsvoorstel beoogde beperking van de godsdienstvrijheid gerechtvaardigd worden door de beperkingsclausuleringen van de relevante bepalingen. Zij gaat kort in op artikel 6 van Grondwet en stelt vast dat deze bepaling de vrijheid van het belijden van een godsdienst clausuleert met de woorden ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’. Dat betekent dat bij formele wet de vrijheid kan worden beperkt. Haar wetsvoorstel kan op die grond gerechtvaardigd worden, nu er geen verdere inhoudelijke eisen aan die beperking worden gesteld. Dat ligt anders bij artikel 9 lid 2 EVRM, waar de indienster – op zich terecht – veel uitvoeriger op ingaat. In deze bepaling wordt een drievoudige eis gesteld aan mogelijke beperkingen. In de eerste plaats moeten de beperkingen voorzien zijn bij de wet. Wanneer het voorstel van Thieme wet wordt is daaraan voldaan. In de tweede plaats moet de beperking een legitiem doel dienen. Zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, gaat het hier om ‘exceptions to freedom of religion (…)’, waarvoor geldt dat zij ‘must be narrowly interpreted, such that their enumeration is strictly exhaustive and their definition is necessarily restrictive (…) Legitimate aims exhaustively listed in this provision include: the interests of public safety, the protection of public order, health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others (…)’.ECHR 14 June 2007, Svyato-mykhaylivska Parafiya/Ukraine, par. 132.

De indienster noemt om te beginnen als rechtvaardiging van de beperking de openbare orde. Dat motiveert zij door te stellen, met verwijzing naar nationaal en Europees recht, dat het dierenwelzijn een legitiem doel van algemeen belang is. Dat is wel het tegendeel van een restrictieve interpretatie van het begrip openbare orde, zoals die door het Europees Hof geëist wordt. Het is een misverstand te menen dat openbare orde en algemeen belang samenvallen. Als dat zo was dan zou via de band van de ‘openbare orde’ vrijwel elk door de wetgever als in het ‘algemeen belang’ wenselijke maatregel een gerechtvaardigd doel opleveren om mensenrechten te beperken. Van de normerende werking van de opsomming van doelcriteria in artikel 9 lid 2 zou dan weinig overblijven. Openbare orde in die bepaling heeft een meer beperkte betekenis van het handhaven van rust en vrede in de samenleving. Greer gaat nog wat verder en begrijpt de openbare orde zelfs onder de in andere bepalingen van het EVRM beperkingsrond ‘het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten’.Steven Greer, The exceptions to Articles 8 to 11 of the European Convention on Human Rights, Human rights files No. 15, Council of Europe Publishing, 1997, p. 29-32. Hoe dan ook, het valt niet goed in te zien hoe de opheffing van de uitzondering op het verbod van onbedwelmde slacht kan bijdragen aan de rust en de vrede in de samenleving. Veeleer zal die opheffing onrust en spanningen teweeg kunnen brengen daar de rechten van religieuze minderheden worden aangetast.

De tweede beperkingsgrond die door de indienster werd aangevoerd is de bescherming van de goede zeden. Bescherming van dierenwelzijn behoort volgens haar tot de hedendaagse moraal – de goede zeden. Zij verwijst in dat verband naar de in 1919 al door de wetgever verwoorde stelling dat ‘de humaniteit eischt verplichte bedwelming van slachtdieren vóór het dooden’. De erkenning van de intrinsieke waarde van dieren rechtvaardigt volgens haar een beperking van de vrijheid van godsdienst. Nu is het zeer de vraag of het morele gebod om de intrinsieke waarde van dieren te erkennen inderdaad het verbod van de onbedwelmde slacht nodig maakt. De religieuze voorschriften met betrekking tot de slacht zijn er juist op gericht om dierenleed te voorkomen. Dat past helemaal bij de zorg voor het dierenwelzijn die al duizenden jaren vastligt in de Torah, lang voordat in andere culturen het idee van het dierenwelzijn opkwam. Om een paar voorbeelden te noemen: ook dieren mogen van de sabbatsrust genieten.Exodus 20:10. Het lastdier, ook dat van een vijand, dat onder een last dreigt te bezwijken, moet geholpen worden.Exodus 23:5. Verder mogen het moederdier en haar jong pas op de achtste dag na de geboorte van elkaar gescheiden worden.Leviticus 22:27. Kortom, het toelaten van de koosjere slacht behoeft geenszins een inbreuk op de goede zeden te betekenen. Verder is helemaal niet duidelijk dat de op zorgvuldige wijze uitgevoerde onbedwelmde slacht per definitie schadelijker is dan de op industriële wijze uitgevoerde bedwelmde slacht, waartegen de hedendaagse moraal kennelijk geen bezwaar heeft. Dan nog een ander belangrijk punt. De indienster ziet bij haar verwijzing naar het citaat van de wetgever uit 1919 over het hoofd dat in de uitvoeringsregeling voorziene uitzondering op het gebod tot bedwelming met het oog op de religieuze slacht overeenkomstig de ‘Israëlitische rite’ óók met moraal te maken heeft. Toen was heel duidelijk het besef aanwezig dat het van belang is respect te hebben voor godsdienstige overtuigingen en praktijken van minderheden. Dat is niet veranderd. Tot de hedendaagse moraal behoort het besef dat het voor het samenleven in vrede in een pluralistische maatschappij wezenlijk is dat respect wordt opgebracht voor religieuze minderheden. Het beroep op de goede zeden als rechtvaardigingsgrond is derhalve om meerdere redenen niet sterk. Een verwijzing naar een bepaalde morele opvatting voldoet zeker niet aan de strikte eisen die aan rechtvaardigingsgronden gesteld moeten worden.

5.3.Is de beperking nodig in een democratische samenleving?

Het derde criterium dat genoemd wordt in artikel 9 lid 2 EVRM is dat de beperking, die gebaseerd is op de wet en een legitiem doel dient, noodzakelijk is in een democratische samenleving. De indienster is op dit punt erg summier. Zij concludeert dat de staat in dit verband beschikt over een ruime margin of appreciation oftewel beoordelingsvrijheid, zodat de door het wetsvoorstel geïmpliceerde beperking van de godsdienstvrijheid met het oog op de bescherming van de openbare orde en de goede zeden gerechtvaardigd kan worden. Bovendien geeft zij aan dat het naar aanleiding van de verwerping van haar eerste voorstel door de Eerste Kamer tot stand gekomen convenant met betrekking tot het onbedwelmd slachten niet tegemoetkomt aan de hoge dierenwelzijnseisen die de maatschappij vraagt. De indienster maakt volstrekt niet duidelijk dat in casu voldaan is aan de eis dat de beperking van de godsdienstvrijheid noodzakelijk is in een democratische samenleving met het oog op de genoemde doeleinden. Toetsing aan het criterium van de noodzakelijkheid in een democratische samenleving vormt de kern van de beoordeling of een beperking van mensenrechten, in dit geval de godsdienstvrijheid, te rechtvaardigen valt. Het is het kader waarbinnen de afweging plaatsvindt tussen enerzijds de vrijheid van godsdienst en anderzijds de daar tegenoverstaande belangen. Uiteraard staat de te beschermen vrijheid daarbij voorop. Een beperking van de vrijheid van godsdienst kan blijkens de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens slechts nodig zijn in een democratische samenleving indien er sprake is van een dringende maatschappelijke noodzaak.Zie bijvoorbeeld ECHR 25 May 1993, Kokkinakis/Greece, par. 49. De beperking van de godsdienstvrijheid moet verder proportioneel zijn gelet op het met de overheidsmaatregel nagestreefde legitieme doel.Idem. Ten slotte moeten de door de overheid gegeven redenen relevant en voldoende zijn. Zie bijvoorbeeld ECHR 26 April 1979, The Sunday Times/United Kingdom, par. 62. Aan de dringende maatschappelijke noodzaak van een verbod van de onbedwelmde slacht moet ernstig getwijfeld worden. Het is om te beginnen niet duidelijk dat de slacht volgens de strikte religieuze regels meer dierenleed veroorzaakt dan de gebruikelijke industriële slacht. Verder moet bedacht worden dat – blijkens de Memorie van Toelichting – in Nederland jaarlijks 650 tot 700 miljoen dieren worden geslacht.Kamerstukken II 2017/18, 34908, nr. 3, p. 2. Bij een praktijk op deze schaal is het onvermijdelijk dat er bij de bedwelming nogal eens wat misgaat, zodat de dieren bij bewustzijn blijven. De aantallen die dit overkomt overtreffen vele malen het totaal van de dieren die in het kader van de religieuze slacht gedood worden Bij de koosjere slacht gaat het om maximaal 3000 dieren per jaar. Dit is in het licht van het totaal volstrekt verwaarloosbaar. Het aantal dieren dat volgens de islamitische regels wordt geslacht is aanzienlijk hoger, maar het totaal van onbedwelmd geslachte dieren ligt zo rond de 60.000, dat is minder dan één procent van het totaal aantal geslachte dieren per jaar. Als het de wetgever te doen is om dierenleed tegen te gaan kan niet van een dringende maatschappelijke noodzaak gesproken worden als de onbedwelmde religieuze slacht wordt verboden, terwijl de industriële slacht ongemoeid gelaten wordt. Zo dringend is het belang van het dierenwelzijn dan kennelijk ook weer niet. De in het wetsvoorstel neergelegde regeling kan niet gezien worden als een proportionele beperking van de godsdienstvrijheid. Het voorstel beoogt − na een overgangsperiode van vijf jaar − een totaal verbod van een millennia oude, hecht in de religieuze bronnen verankerde praktijk, die volgens strikte eisen wordt uitgevoerd, met inachtneming van het dierenwelzijn. Deze praktijk is zonder meer een belijdenis van een godsdienst door middel van het naleven van geboden en voorschriften, en daarom beschermd door de godsdienstvrijheid. Deze vrijheid is van wezenlijk belang voor het samenleven in vrede in een democratische, pluralistische, samenleving. Daartegenover staat een maatregel waarvan de winst op het gebied van dierenwelzijn – indien al aanwezig – zeer gering is. Mijn slotsom is dat het voorstel van Kamerlid Thieme een niet te rechtvaardigen inbreuk op de vrijheid van godsdienst is.

6.Afsluitende opmerkingen

De indiening van het wetsvoorstel zo kort na de verwerping van een vergelijkbaar voorstel roept verbazing op. Dat klinkt ook door in veel van de schriftelijke reacties van de Tweede Kamerfracties op het voorstel, waarin ook gewezen wordt op de in het Covenant verankerde huidige regeling.Kamerstukken II 2019/20, 34908, nr. 8. Kennelijk is de drive bij de Partij voor de Dieren om de religieuze slacht tegen te gaan zo groot dat men het opnieuw wil proberen. Wellicht heeft men ook hoop dat door een veranderde samenstelling van met name de Eerste Kamer – die het vorige voorstel verwierp – meer kans op succes biedt. Inderdaad is de ‘kleur’ van de Senaat behoorlijk verschoten. Forum voor Democratie is daar eensklaps een grote fractie geworden, waarin een prominente rol gespeeld wordt door een man van wie wij gelet op zijn geschriften sympathie voor het wetsvoorstel kunnen verwachten.Zie bijvoorbeeld Paul Cliteur, ‘Criteria voor juridisch te beschermen godsdienst’, Nederlands Juristenblad 2012, afl. 44/45, p. 3090-3096. We moeten het zien. Het is natuurlijk eerst de vraag of dit voorstel de Eerste Kamer gaat halen. Dat is niet uitgesloten, maar ook weer gelet op de eerste schriftelijke reacties van de Kamerfracties niet al te voor de hand liggend. Maar we weten het niet. De maatschappelijke tendenties die de achtergrond vormen van het voorliggende en het vorige wetsontwerp zijn niet verdwenen. Integendeel. Dat geldt voor de plaats die de bescherming van het dierenwelzijn inneemt in de waardenhiërarchie van veel mensen in de samenleving als geheel, maar ook in wetenschappelijke kringen. Daar komt bij dat de negatieve houding ten aanzien van de manifestatie van religies en vooral orthodoxe varianten daarvan in onze samenleving zeer herkenbaar is. Velen tonen zich aanhangers van het secularisme, de ideologie die als doel heeft het belijden van een religie terug te dringen in de privésfeer.Zie voor een analyse van het onderscheid tussen secularisatie en secularisme: Bas de Gaay Fortman, ‘Theocracy, Democracy and Secularization: Is There Room for Compromise?’, Sociological Analysis 2008, p. 57-68, op p. 59. Aanhangers van het secularisme blijken sterke voorstanders van de afschaffing van de ‘religieuze uitzondering’ op het verbod van de onbedwelmde slacht te zijn.Zie bijvoorbeeld Position Statement of the National Secular Society in the UK on Religious Slaughter, NSS Briefing Ritual Slaughter, 9 mei 2011.

De godsdienstvrijheid, hoezeer ook verankerd in nationale en internationale catalogi van fundamentele rechten, wordt nogal eens met wantrouwen bekeken als een recht dat privileges verschaft aan gelovigen. Typerend is een uitspraak van de Vlaamse filosoof Boudry in Trouw over de opvatting dat het verbod op onbedwelmde religieuze slacht een inbreuk vormt op de godsdienstvrijheid: ‘dan wordt één en dezelfde daad – een dier de keel doorsnijden zonder verdoving – verboden voor één bevolkingsgroep (atheïsten), maar toegelaten voor een andere (moslims en joden). Dat is regelrechte discriminatie’.Trouw 24 februari 2018. Ook nog altijd vermeldenswaard is de opgetogen reactie van VVD’er en Arabist Verwey op de voorstem van de Tweede Kamerfractie van zijn partij voor het eerste voorstel van Kamerlid Thieme. Hij verheugde zich over de grote stap naar ‘de uiteindelijke ontmanteling van de godsdienstvrijheid’.J.P. Verwey, En nu ook de kinderbesnijdenis verbieden, 2011, jpverwey.blogspot.com/2011/04/en-nu-ook-kinderbesnijdenis-verbieden.html. Inderdaad is de afschaffing van de godsdienstvrijheid voor sommige intellectuelen en politici inmiddels een reële optie.Zie H.M.A.E. van Ooijen e.a., Artikel 6 Gw. Godsdienstvrijheid: afschaffen of beschermen?, Leiden: Stichting NJCM-Boekenrij 2008. Deze vrijheid kan volgens hen zonder bezwaar worden afgeschaft. Gelovigen worden immers voldoende beschermd door het gelijkheidsbeginsel, het recht op privacy en de vrijheden van meningsuiting en van vereniging en vergadering.Paul de Beer, ‘Waarom de vrijheid van godsdienst uit de grondwet kan’, Socialisme en Democratie 2007, afl. 10, p. 18-24. Het in dit artikel behandelde thema toont al aan dat dit argument niet opgaat. Het naleven van godsdienstige geboden op het terrein van de religieuze slacht kan niet of slechts zeer gekunsteld onder een van deze andere mensenrechten gebracht worden. Zoals al gezegd wordt ook naar voren gebracht dat de vrijheid van godsdienst een privilege verschaft aan gelovigen dat ongelovigen moeten ontberen. Omwille van het gelijkheidsbeginsel zou de godsdienstvrijheid afgeschaft moeten worden.Verwey 2011. Met dezelfde redenering zou natuurlijk de afschaffing van allerlei andere rechten bepleit kunnen worden. De vrijheid van drukpers verschaft toch slechts een privilege aan de schrijver en de lezer? Ik schat dat slechts een minderheid van de bevolking tot de echte lezers behoort en dat een nog veel kleiner percentage boeken of artikelen publiceert. Is de vrijheid van meningsuiting daarmee een privilege geworden? En wat te denken van de bijzondere rechten die aan verdachten toekomen. Zij genieten daarmee toch privileges die aan oppassende burgers onthouden worden? Deze merkwaardige opvatting aangaande de betekenis van mensenrechten snijdt geen hout. De vrijheid van godsdienst is geen privilege slechts van gelovigen, maar een recht van alle burgers in een vrije samenleving, die allemaal op een punt zijn of kunnen gaan komen dat zij een bepaalde godsdienst aanhangen. In voorkomende gevallen kunnen zij zich dan op het vrijheidsrecht beroepen als de staat daarop een niet gerechtvaardigde inbreuk maakt of dreigt te maken.

Het gaat bij degenen die af willen van de godsdienstvrijheid paradoxaal genoeg om een intolerantie die gepredikt wordt in naam van de vrijheid, gelijkheid en verdraagzaamheid. Wat dat betreft is er een treffende overeenkomst met de wijze waarop liberale politici in de negentiende eeuw de vertegenwoordigers van de orthodoxe gelovigen tegemoet traden tijdens de schoolstrijd. Beroemd, of zo men wil berucht, zijn de op 8 december 1874 door de liberale voorman mr. J. Kappeyne van de Coppello uitgesproken woorden met betrekking tot de door dr. Abraham Kuyper aangevoerde minderheid van antirevolutionairen: ‘Welnu, dan moet die minderheid maar worden onderdrukt, want dan is zij de vlieg, die de gansche zalf bederft, en heeft zij in onze maatschappij geen recht van bestaan.’Zie P.A. Diepenhorst, Onze strijd in de Staten-Generaal, Deel I, Amsterdam: De Schoolstrijd 1927, p. 331. Kappeyne had uiteraard de Bijbelse allusie (Prediker 10:1) met zorg gekozen. Reeds toen werd verdedigd dat wie de ideologie van de verlichting niet omarmt niet meer mag meedoen in de samenleving. In onze tijd klinkt die roep nog veel luider en niet alleen in Nederland.

Fundamentele rechten zijn er echter niet om de voorkeuren van meerderheden te accommoderen, maar om de rechten van minderheden te beschermen.